MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

ACÓRDÃO CRSFN 99/2021

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do Recurso de BRADESCO VIDA E PREVIDÊNCIA S.A. e, por unanimidade, nos termos do Voto do Relator, negar-lhe provimento, mantendo a penalidade de multa no valor de R$130.000,00 (cento e trinta mil reais), por atraso na comunicação automática de informações ao COAF,  em infringência ao art. 14, caput e inciso l, da Circular SUSEP nº 380, de 2008, c/c o art. 11, inciso II, alínea "a", da Lei nº 9.613, de 1998. 

Participaram do julgamento os Conselheiros Adriana Teixeira de Toledo, Álvaro Affonso Mendonça, Francisco Papellás Filho (art. 19, caput, RICRSFN), Marcia Gomes Lencastre, Pedro Frade de Andrade, Rui Fernando Ramos Alves, Sérgio Cipriano dos Santos e Thiago Paiva Chaves. Manifestou-se nos termos regimentais o procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Ferreira Lopes.

Sessão por videoconferência em 10 de agosto de 2021.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO

Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo, Conselheiro(a) Presidente, em 30/08/2021, às 18:37, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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 Modalidade(s) de Julgamento:     (  )Virtual      (  )Videoconferência     ( X )Presencial

RELATÓRIO

Trata-se de recurso voluntário interposto por Bradesco Vida e Previdência (“Recorrente”) ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) contra decisão da Superintendência de Seguros Privados (“SUSEP”), em razão da Representação n.º 79/2010 (“Representação”), que deferiu parcialmente, por unanimidade, o pedido de reconsideração da Recorrente, aplicando-lhe as seguintes penalidades:

(a) Itens 1 a 5 – não manter atualizada identificação de clientes, beneficiários e terceiros:

• Pena aplicada: advertência prevista no inciso I do art. 2º da Resolução CNSP n.º 97, de 30 de setembro de 2002 (“Resolução CNSP n.º 97/2002”);

Resolução CNSP n.º 97/2002

“Art. 2º Compete ao Conselho Diretor da SUSEP, no âmbito de suas atividades de que trata o art. 12 da Lei nº 9.613, de 1998, observando os critérios constitucionais de razoabilidade e proporcionalidade e, especialmente, os seguintes parâmetros:

I – a sanção administrativa de advertência será aplicada por inobservância das instruções referidas nos incisos I e II do art. 10 da Lei nº 9.613, de 1998, na forma regulada pela SUSEP; (...)”

• Dispositivo infringido: art. 10 caput e inciso I, alíneas "c”, "d", “e", “f” e "g” da Circular Susep n.º 380, de 29 de dezembro de 2008 (“Circular Susep n.º 380/2008”) cumulado com o art. 10, inciso I, da Lei n.º 9.613, de 03 de março de 1988, conforme em vigor (“Lei n.º 9.613/1998”);

Circular Susep n.º 380/2008

“Art. 10. Para fins do disposto no inciso I do art. 10 da Lei No 9.613, de 3 de março de 1998, as sociedades, os resseguradores e os corretores devem realizar e manter atualizada a identificação das pessoas referidas no inciso II do art. 9o desta Circular, contendo:

I – no caso de pessoas físicas:

(...)

c) endereço completo (logradouro, bairro, código de endereçamento postal – CEP, cidade, unidade da federação);

d) número de telefone e código de discagem direta à distância – DDD, se houver;

e) profissão;

f) patrimônio estimado ou faixa de renda mensal; e

g) seu enquadramento, se for o caso, na condição de pessoa politicamente exposta, na forma do artigo 4º”.

Lei n.º 9.613/1998

“Art. 10. As pessoas referidas no art. 9º:

I - identificarão seus clientes e manterão cadastro atualizado, nos termos de instruções emanadas das autoridades competentes; (...)”

(b) Item 6 – não comunicar ao COAF operações passíveis de serem comunicadas:

• Pena aplicada: multa no valor de R$ 130.000,00 (cento e trinta mil reais), prevista no inciso II, alínea "e”, do art. 2° da Resolução CNSP n.º 97/2002; 

Resolução CNSP n.º 97/2002

“Art. 2º Compete ao Conselho Diretor da SUSEP, no âmbito de suas atividades de que trata o art. 12 da Lei nº 9.613, de 1998, observando os critérios constitucionais de razoabilidade e proporcionalidade e, especialmente, os seguintes parâmetros: (...)

II – a sanção administrativa de multa será aplicada com a seguinte gradação:

(...)

e) R$ 130.000,00 (cento e trinta mil reais), por descumprir a vedação ou deixar de fazer comunicação a que se refere o art. 11 da Lei nº 9.613, de 1998, na forma regulada pela SUSEP;

[1] Art. 14. Para fins do disposto no inciso II do art. 11 da Lei No 9.613, de 3 de março de 1998, devem ser comunicadas à SUSEP, no prazo de vinte e quatro horas contadas de sua verificação:

I- pelas sociedades e resseguradores, as propostas ou a ocorrência de operações listadas no Grupo 1, independente de qualquer análise, ou classificadas, após sua análise, no Grupo 2 do art. 13 desta Circular;

A origem da Representação se deu por meio da Coordenação Geral de Fiscalização Direta da SUSEP que, no uso de suas atribuições, verificou que a Recorrente cometeu irregularidades e, ao final da Representação, propôs a aplicação das penalidades previstas para cada infração cometida.

• Dispositivo infringido: art. 14, caput e inciso l da Circular Susep nº 380/2008 cumulado com o art. 11, inciso li, alínea “a” da Lei n° 9.613/1998;

Circular Susep n.º 380/2008

“Art. 14. Para fins do disposto no inciso II do art. 11 da Lei No 9.613, de 3 de março de 1998, devem ser comunicadas à SUSEP, no prazo de vinte e quatro horas contadas de sua verificação:

I- pelas sociedades e resseguradores, as propostas ou a ocorrência de operações listadas no Grupo 1, independente de qualquer análise, ou classificadas, após sua análise, no Grupo 2 do art. 13 desta Circular; (...)”

1. CRONOLOGIA DOS FATOS

Primeiramente, é importante traçar a cronologia dos principais fatos da Representação até o presente Recurso no âmbito deste processo administrativo sancionador (“Processo”):

2. REPRESENTAÇÃO

1. Resumo dos termos da Representação

A Representação, promovida pela Coordenação Geral de Fiscalização Direta da SUSEP, acusa a Recorrente de praticar irregularidades, conforme abaixo indicado:

1. Não manter a documentação comprobatória do endereço completo, conforme artigo 10, I, alínea “c”, da Circular SUSEP n.º 380/2008 e artigo 10, I, da Lei n.º 9.613/1998, do seguinte participante:

• Sanção prevista: artigo 2º, II, alínea “c”, da Resolução CNSP n.º 97/2002.
• Valor da multa: a penalidade indicada pela SUSEP foi multa de R$ 90.000,00 (noventa mil reais)
• Reincidência: não há

b.  Não manter a informação da profissão, conforme artigo 10, I, alínea “e”, da Circular SUSEP n.º 380/2008 e artigo 10, I, da Lei n.º 9.613/1998, dos seguintes participantes:

• Sanção prevista: artigo 2º, II, alínea “c”, da Resolução CNSP n.º 97/2002.
• Valor da multa: a penalidade indicada pela SUSEP foi multa de R$ 90.000,00 (noventa mil reais)
• Reincidência: não há

c. Não manter a informação da profissão, conforme artigo 10, I, alínea “e”, da Circular SUSEP n.º 380/2008 e artigo 10, I, da Lei n.º 9.613/1998, dos seguintes participantes:

• Sanção prevista: artigo 2º, II, alínea “c”, da Resolução CNSP nº 97/2002.
• Valor da multa: a penalidade indicada pela SUSEP foi multa de RS 90.000,00 (noventa mil reais)
• Reincidência: não há.

d. Não manter a informação do patrimônio estimado ou faixa de renda mensal, conforme artigo 10 I, alínea “f “, da Circular SUSEP n.º 380/ 2008 e artigo 10, I, da Lei n.º 9.613/1998, dos seguintes participantes:

• Sanção prevista: artigo 2º, II, alínea “c”, da Resolução CNSP n.º 97/2002.
• Valor da multa: a penalidade indicada pela SUSEP foi multa de R$ 90.000,00 (noventa mil reais)
• Reincidência: não há.

e. Não manter a informação do enquadramento na condição de pessoa politicamente exposta, nem a documentação comprobatória, na forma regulada pela SUSEP no artigo 10, I, alínea “g” e art. 5º, I, da Circular SUSEP n.º 380/2008, bem como artigo 10, I, da Lei n.º 9.613/1998, dos seguintes participantes:

• Sanção prevista: Artigo 2º, II, alínea “c”, da Resolução CNSP n.º 97/2002.
• Valor da multa: A penalidade indicada pela SUSEP foi multa de R$ 90.000,00 (noventa mil reais)
• Reincidência: Não há.

f. Deixar de comunicar as seguintes operações realizadas no mês de junho de 2009, enquadradas no grupo I, conforme artigo 14 caput e inciso I, da Circular SUSEP n.º 380/2008 e artigo 11, XI, alínea “a”, da Lei n.º 9.613/1998, conforme abaixo:

• Sanção prevista: artigo 2º, II, alínea “e” da Resolução CNSP nº 97/2002.
• Valor da multa: a penalidade indicada pela SUSEP foi multa de R$ 130.000,00 (cento e trinta mil reais)
• Reincidência: não há.

3.2 Conjunto probatório que embasou a Representação

1. Identificação e Manutenção de cadastro

No caso de identificação e manutenção de cadastro de clientes, a SUSEP fez uma análise por amostragem na base da Recorrente. De acordo com a documentação juntada pela SUSEP em sua Representação, a amostra era composta de 40 (quarenta) clientes, dos quais apenas 10 (dez) continham efetivamente os registros das informações cadastrais.

Após a conclusão da análise da amostra, a SUSEP verificou infração à norma em que em 39 (trinta e nove), o que resultou nos itens 1 (um) a 5 (cinco) da Representação., conforme demonstração abaixo:

b. comunicações de operações ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (“COAF”)

Com relação às comunicações de operações ao COAF, a SUSEP solicitou à Recorrente a comprovação da comunicação de operações de 20 (vinte) clientes. Entre elas, 10 (dez) deveriam ser comunicadas em decorrência de aporte de PGBL ou VGBL em valor igual ou superior a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) no mês (art. 13, I, b, da Circular SUSEP n.º 380/2008) e outras 10 (dez) decorrentes de resgates ou portabilidades de valor igual ou superior a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais), no período de um mês (art. 13, I, d, da Circular SUSEP n.º 380/2008).

Ademais, dos casos analisados, a SUSEP verificou que, pelas normas atuais, apenas um deles não deveria ter sua comunicação efetivada ao COAF; os 39 (trinta e nove) restantes foram comunicados com prazo superior a 24 (vinte e quatro) horas, o que resultou no item 6 (seis) da Representação. Segue a demonstração abaixo:

3. DEFESA

Devidamente citada, a Recorrente apresentou a sua defesa alegando, em breve síntese, o seguinte:

1. Os itens 1 a 5 da Representação devem ser penalizados apenas com advertência

• Deveria ser aplicada advertência pelos itens 1 a 5 da Representação, nos termos do processo administrativo precedente n.º 11893.000168/2007-17, caso semelhante ao da Recorrente. Segundo a Recorrente, nesse precedente, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional emitiu o Parecer PGFN/CAF/N 2588/2009 – o qual teria sido acolhido pelo então Ministro da Fazenda - no qual deu provimento parcial ao recurso interposto por sociedade seguradora, afastando a multa e sugerindo a advertência, uma vez que a multa deveria ser aplicada quando não houvesse a identificação dos clientes (inciso I do art. 10 da Circular SUSEP n.º 380/2008) ou não fosse registrada a operação financeira (inciso II do art. 10 Circular SUSEP n.º 380/2008).

2. Item 6 da Representação

• A publicação da Circular SUSEP n.º 380/2008 trouxe a necessidade de complexas mudanças sistêmicas frente à Circular SUSEP n.º 327, de 29 de maio de 2006 (“Circular SUSEP n.º 327/2006”), gerando inconsistências que impossibilitaram a efetivação de comunicações ao COAF no período de abril e maio de 2009, por motivo de alterações por parte do COAF no layout de transmissão de arquivo via lote para o SISCOAF, o que só foi regularizado no final do mês de maio (29/05/2009).
• O inciso II do art. 11 da Lei n.º 9.613/1998 e o art. 14 da Circular SUSEP n.º 380/2008 não explicam ou identificam o termo inicial da contagem do prazo de 24 (vinte e quatro) horas para comunicação ao COAF e a posição de interpretação favorável ao regulado é justamente a posição do COAF, como se pode verificar no Parecer COAF 2009/16.003, o qual prestigia o princípio do in dubio pro administrado, constante de processo administrativo iniciado contra outra empresa congênere do setor, tratando sobre hipótese quase idêntica.
• A suposta irregularidade foi corrigida espontaneamente, poucos dias depois, antes da Representação, iniciativa que demonstra o comprometimento com o cumprimento das normas.
• A Recorrente não agiu com dolo ou negligência, alegando inclusive, por eventualidade, ter apresentado um plano de ação à SUSEP, não cabendo a aplicação de multa pecuniária, nos termos do parágrafo 2º, artigo 9º do Parecer COAF 2009/16.003, acima citado.
• A partir da leitura da Exposição de Motivos da Lei n.º 9.613/1998:

• percebe-se que o objetivo principal do legislador, e, consequentemente, da norma, foi coibir a lavagem de dinheiro feita por grupos criminosos. No ínterim entre a prática da atividade ilícita e o usufruto dos recursos dela originados, há a necessidade de demonstrar que foi realizada uma série de operações financeiras e comerciais com a finalidade de dar a esses recursos uma aparência de valores obtidos de forma lícita;
• para se avaliar as supostas infrações cometidas, há necessidade de se analisar a mencionada Exposição de Motivos da Lei n.º 9.613/1998 com o caso concreto, já que esta deixou claro que o objetivo da lei foi de coibir a lavagem de dinheiro feita por grupos criminosos, criando-se, para tanto, uma estrutura de responsabilidade do Estado e dos órgão reguladores;
• a partir de tal intenção do legislador, deixou-se claro na norma que a penalidade de multa deveria ser aplicada apenas em casos de negligência ou dolo, descriminalizando outras hipóteses que não se enquadram nesses conceitos; e
• no caso da Recorrente, esta nunca adotou condutas que pudessem ser consideradas como decorrentes de negligência ou dolo em afronta aos dispositivos instituídos pela Lei n.º 9.613/1998, sendo que o legislador previu propositalmente, no art. 12, parágrafo 2º, da mencionada lei, que a penalidade de multa deveria ser aplicada apenas aos casos de negligência ou dolo.

• A Representação feriu o princípio da tipicidade administrativa, ao inovar o tipo infracional, e, de certa maneira, descumpriu a Lei nº 9.784 de 24 de janeiro de 1999 (“Lei n.º 9.784/1999”), que recomenda a observância ao critério de "... adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público” (inciso VI, do § único, do artigo 2º da Lei n.º 9.784/1999).
• Todas as comunicações ao COAF das operações foram realizadas poucos dias após o termo final da obrigação. Nesse caso, é necessário distinguir a conduta de comunicar ao COAF com atraso e de não comunicar.
• Não se deve considerar que houve infração em caso de correção do fato antes da Representação, sendo que este seria o posicionamento mais recente que vem sendo adotado pelo CRSNSP quanto à descriminalização das irregularidades, quando são corrigidas pelo regulado antes da lavratura de Representação pelo regulador.

Requereu, por fim, que seja aplicada a pena de advertência às acusações constantes dos itens 1 a 5 e que a acusação relativa ao item 6 seja julgada insubsistente, tendo em vista que sua contrariedade com a Lei n.º 9.613/1998.

4. ANÁLISE TÉCNICA

No curso do Processo, houve um parecer técnico, o Parecer COAIP n.º 387/10 (fls. 83/86), que, analisando a Representação, recomendou:

• aglutinação dos itens 1 a 5 da Representação e a aplicação de advertência e multa (artigo 2º, II, alínea “c”, da Resolução CNSP n.º 97/2002), de acordo com a possibilidade do caráter cumulativo das sanções previstas no artigo 12, da Lei n.º 9.613/1998. Justificou a aplicação cumulativa das sanções pela recorrência das infrações e pelo desrespeito a quatro dos sete itens estabelecidos no artigo 10, da Circular SUSEP n.º 380/2008, que numeram as informações obrigatórias para identificação dos clientes, o que levaria a conclusão que há falhas de procedimento na identificação dos clientes pela Recorrente, agregando maior gravidade à infração;
• manutenção do item 6 da Representação e da respectiva sanção, explicitada no artigo 2º, II, alínea “e”, da Resolução CNSP n.º 97/2002.

5. MANIFESTAÇÃO DA PROCURADORIA

A Subprocuradoria de Contencioso Administrativo/PF – SUSEP emitiu a Nota n.º 209/2010 (fls. 87/88) manifestou-se favorável ao parecer técnico acima descrito.

6. DECISÃO DE 1ª INSTÂNCIA

Analisando os fatos do Processo, a SUSEP decidiu, por unanimidade, pela subsistência parcial da Representação, nos seguintes termos:

• aglutinar os itens 1 a 5 da Representação, aplicando cumulativamente uma única pena de advertência, prevista no art. 2º, I, da Resolução CNSP n.º 97/2002, e multa no valor de R$ 90.000,00 (noventa mil reais), prevista no art. 2º, II, alínea “c” da mesma Resolução CNSP n° 97/2002, por infração ao disposto no art. 10, caput e inciso I, alíneas "c”, "d", “e", “f” e "g” da Circular SUSEP n.º 380/2008, cumulado com o art. 10, I, da Lei n.º 9.613/1998; e
• com relação ao item 6, aplicar a pena de multa no valor de R$ 130.000,00 (cento e trinta mil reais), prevista no inciso II, alínea "e”, do art. 2º, da Resolução CNSP nº 97/2002, por infração ao disposto no art. 14, caput e inciso l, da Circular SUSEP nº 380/2008, cumulado com  o art. 11, inciso II, alínea “a” da Lei n.º 9.613/1998.

7. RECURSO AO CRSNSP

Intimada da decisão em 9 de fevereiro de 2015, a Recorrente apresentou pedido de reconsideração ao Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência Aberta e de Capitalização (“CRSNSP”), em 11 de março de 2015.

No pedido de reconsideração, a Recorrente alegou que:

• com relação às penalidades aplicadas aos itens 1 a 5 da Representação:

• há precedentes similares ao caso nos quais a SUSEP aplicou apenas a pena de advertência. Para a argumentação, a Recorrente mencionou o processo administrativo SUSEP n.º 15414.100653/2010-83, similar ao dos autos, em que se teria aplicado apenas advertência à empresa indiciada pelo cometimento das mesmas condutas irregulares indicadas nos itens 1 a 5 da Representação contra a Recorrente.
• a aplicação da pena de multa à Recorrente, cria-se um ambiente de insegurança jurídica.

• a SUSEP não poderia aplicar multa à Recorrente já que não houve dolo ou negligência e que todas as operações são identificáveis. A Recorrente afirmou que o legislador deixou claro, na Lei n.º 9.613/1998, que a penalidade de multa deveria ser aplicada apenas em casos de dolo ou negligência, o que não se verifica nos autos;
• a Circular SUSEP n.º 445/2012, ao revogar a Circular SUSEP nº 380/2008, trouxe em seu artigo 14 uma interpretação mais explícita sobre o que seria termo inicial para contagem do prazo discutido no item 6 da Representação;
• a alteração da redação do artigo 14, da Circular SUSEP n.º 380/2008, demonstra a intenção do legislador no sentido de conhecer primeiro se há condição que se enquadre nos critérios de comunicação, antes de efetivar tal comunicação; e
• o caso concreto deveria ser analisado no sentido de apurar o grau de ofensa da conduta da Recorrente, afastando a aplicação da multa e a substituindo por advertência ou recomendação, com base no disposto no §4º, do artigo 2º ou no artigo 3º da Resolução CNSP n.º 243 de 06 de dezembro de 2011 (“Resolução CNSP n.º 243/2011”).

Requereu, assim, no tocante aos itens 1 a 5 da Representação, a substituição da aplicação da pena de multa por advertência e, no que se refere ao item 6, que o pedido de reconsideração seja provido para afastar a penalidade indicada ou, eventualmente, cumular a penalidade de multa proposta em uma recomendação ou advertência.

6. MANIFESTAÇÃO DA PROCURADORIA FEDERAL/SUSEP

Os autos foram encaminhados à Procuradoria Federal/SUSEP para emissão de parecer, a qual sugeriu que fosse acolhido o pedido de aplicação de pena de advertência para as infrações contidas nos itens 1 a 5, afastando a multa cominada, com o objetivo de decidir uniformemente com decisões anteriores.

Afirmou que não existe consenso com relação ao reconhecimento da aplicação do art. 73 da Resolução CNSP n.º 243/2011 ao item 6, não podendo ser acolhida a conclusão para os fatos ocorridos antes de sua vigência. Ademais, alegou que a Resolução CNSP n.º 97/2002 não foi revogada quando da edição da atual norma de penalidade, cabendo ser observado que se estabeleceu a coexistência da norma vigente à época dos fatos com o atual normativo. Dessa forma, sugeriu aplicar os termos da infração descrita na Representação.

7. VOTO DO CONSELHO DIRETOR DA SUSEP

Em seu voto, o Conselho Diretor da SUSEP acolheu parcialmente o pedido contido no pedido de reconsideração da Recorrente, com a finalidade de alterar a decisão de 1ª instância, modificando-a para aplicar ao conjunto de infrações contidos nos itens 1 a 5 a sanção de advertência, para que a sanção seja conforme às decisões anteriores da SUSEP, fixando prazo regulamentar para sanar as irregularidades cometidas pela Recorrente.

A fundamentação para essa decisão foi no sentido de que os fatos contidos na Representação devem ser punidos com sanção de advertência, por disposição expressa do art. 2° da Resolução CNSP n.º 97/2002, que reitera o disposto no parágrafo 1º do art. 12, da Lei n.º 9.613/1998.

Ainda, de acordo com o Conselho Diretor da SUSEP, com relação à aplicação da pena de multa por inobservância das instruções constantes no art. 10 da Circular Susep n.º 380/2008, acima citada, não há previsão legal, tendo em vista que o parágrafo 2° do art. 12 da Lei acima mencionada, somente prevê a aplicação da multa, no caso de não correção das irregularidades no prazo estabelecido pela Administração Pública.

No que se refere à infração contida no item 6 da Representação, o Conselho Diretor da SUSEP não acolheu o pedido, mantendo a sanção aplicada, pois a Resolução CNSP n.º 97/2002 não foi revogada quando da edição da atual norma, cabendo ser observado que, ao não ser revogada, acabou por estabelecer a coexistência da mesma com o atual normativo.

Dessa forma, o Conselho Diretor da SUSEP deferiu, por unanimidade, parcialmente o pedido de reconsideração da Recorrente, aplicando-lhe as seguintes penalidades:

1. Itens 1 a 5: advertência prevista no art. 2º, inciso I, alínea “b”, da Resolução CNSP n.º 97/2002;
2. Item 06: multa no valor de R$ 130.000,00 (cento e trinta mil reais), prevista no art. 2°, inciso II, alínea "e”, da Resolução CNSP n.º 97/2002.

8. RECURSO AO CRSFN

A Recorrente apresentou, com relação à penalidade aplicada pela SUSEP pela infração contida no item 6 da Representação, recurso ao CRSFN, em 25 de fevereiro de 2019, alegando, em síntese, que, em que pese ter demonstrado em sua defesa que a Representação deveria ser declarada insubsistente, com o consequente arquivamento do Processo sem aplicação de qualquer penalidade, o Conselho Diretor da SUSEP decidiu pela subsistência parcial da Representação e condenou a Recorrente à multa de R$ 130.000,00 (centro e trinta mil reais) pela infração ao art. 14, caput e inciso l da Circular Susep n.º 380/2008, cumulado com o art. 11, inciso II, alínea “a” da Lei n.º 9.613/1998.

No mais, revisitou os argumentos trazidos em sua defesa e requereu, ao final, que o recurso fosse conhecido e provido para reconhecer a insubsistência da Representação.

Dessa forma, vieram os autos a este CRSFN.

É o relatório.

Rui Fernando Ramos Alves – Conselheiro Relator

Documento assinado eletronicamente por Rui Fernando Ramos Alves, Conselheiro(a), em 21/06/2021, às 13:25, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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aditamento ao RELATÓRIO

Documento assinado eletronicamente por Rui Fernando Ramos Alves, Conselheiro(a), em 06/08/2021, às 16:50, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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Voto do relator

Trata-se de recurso voluntário (“Recurso”) interposto por Bradesco Vida e Previdência (“Recorrente”) ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) contra decisão da Superintendência de Seguros Privados (“SUSEP”), em razão da Representação n.º 79/2010, proposta pela Coordenação Geral de Fiscalização Direta da SUSEP (“Representação”), que deferiu parcialmente, por unanimidade, o pedido de reconsideração da Recorrente, aplicando-lhe as seguintes penalidades:

1. Itens 1 a 5 – não manter atualizada identificação de clientes, beneficiários e terceiros:

• Pena aplicada: advertência prevista no inciso I do art. 2º da Resolução CNSP n.º 97, de 30 de setembro de 2002 (“Resolução CNSP n.º 97/2002”); e
• Dispositivo infringido: art. 10 caput e inciso I, alíneas "c”, "d", “e", “f” e "g” da Circular Susep n.º 380, de 29 de dezembro de 2008 (“Circular Susep n.º 380/2008”) cumulado com o art. 10, inciso I, da Lei n.º 9.613, de 03 de março de 1988 (“Lei n.º 9.613/1998”);

2. Item 6 – não comunicar ao COAF transações de aporte no mês ou pagamento único de PGBL ou VGBL em valor igual ou superior a R$ 300.000,00 e resgate ou portabilidade de valor igual ou superior a R$ 300.000,00, no período de um mês:

• Pena aplicada: multa no valor de R$ 130.000,00 (cento e trinta mil reais), prevista no inciso II, alínea "e”, do art. 2° da Resolução CNSP n.º 97/2002;   
• Dispositivo infringido: art. 14, caput e inciso l da Circular Susep nº 380/2008 cumulado com o art. 11, inciso li, alínea “a” da Lei n° 9.613/1998;

O Recurso questiona apenas a penalidade aplicada pela SUSEP pelo item 6; ou seja, atraso na comunicação automática de informações ao COAF, isto é, de informações objetivas, que não dependem de análise adicional, uma vez que há limites de valor determinados, acima dos quais a comunicação deve ser realizada no prazo de 24 horas,  conforme caput e inciso l do art. 14 da Circular Susep n.º 380/2008, combinado com a alínea “a” do inciso II do art. 11 da Lei n.º 9.613/1998.

Abaixo transcrevo a cronologia dos principais fatos do processo administrativo sancionador (“Processo”):

Cabe destacar que esse recurso foi pautado para a 450.a Sessão, realizada no dia 13 de julho de 2021. Na ocasião, após sustentação oral do ilustre patrono, que, com base no quadro resumo de eventos processuais, levantou tema de ordem pública, até então não arguido nos autos, a saber a ocorrência de prescrição intercorrente, solicitei à D. Presidente deste Conselho, que deferiu, a retirada deste caso da pauta para melhor exame da matéria, que trato a seguir.

Passando ao voto, preliminarmente, verifica-se que o Recurso é tempestivo, pois a Recorrente foi intimada da decisão em 7 de fevereiro de 2019 e apresentou o seu recurso em 25 de fevereiro de 2019.

Verifica-se, também, que não ocorreu prescrição ordinária no Processo capaz de afastar a pretensão punitiva do Estado, uma vez que o prazo prescricional de 5 (cinco) anos começa a correr, de acordo com o disposto no art. 1º, da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999 (“Lei nº 9.873/1999”), conforme em vigor, da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado, observadas as causas de interrupção previstas no art. 2º da referida Lei nº 9.873/1999.

Importante salientar que os fatos ocorreram entre junho e julho de 2009, sendo que a intimação da Recorrente a respeito do Processo ocorreu em 3 de setembro de 2010; ou seja, menos de 5 (cinco) anos da data dos fatos.

Ademais, como é possível verificar da leitura do novo quadro de eventos constante no início deste voto, mais detalhado para analisar a questão levantada da bancada pelo nobre patrono da Recorrente, verifica-se que não houve prescrição intercorrente, pois o Processo não ficou paralisado por mais de 3 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho, nos termos do parágrafo 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999.

A título exemplificativo, nota-se que após a apresentação da defesa pela Recorrente, na data de 02/09/2010 (fls. 50 a 75), os autos possuíram intensa movimentação processual até a apresentação do voto pela Diretora de Fiscalização da SUSEP, Helena Mulim Venceslau, na data de 09/12/2014. Tais movimentações se caracterizaram, conforme constam no quadro cronológico, por diversos despachos e apresentação de parecer pela SUSEP, bem como apresentação de Nota da Procuradoria Geral Federal, todos ocorridos nos anos de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.

Após o julgamento ocorrido em 1ª instância, na data de 16/01/2015, observa-se que os autos também não ficaram paralisados por mais de 3 (três) anos, pois nos anos de 2015, 2016 e 2018 novamente ocorreram diversos despachos e apresentação de parecer pela SUSEP, bem como nova apresentação de Nota da Procuradoria Geral Federal.

Na data de 11/12/2018, o pedido de reconsideração elaborado pela Recorrente foi julgado, sendo que houve a interposição do seu Recurso ao CRSFN na data de 25/02/2019. Dessa forma, não me parece plausível se falar na ocorrência de prescrição intercorrente no presente caso.

Passa-se, assim, a analisar as razões recursais apresentadas pela Recorrente.

Em primeiro lugar, cumpre salientar que, desde a publicação do Decreto n.º 8.652, de 28 de janeiro de 2016, a competência para julgamento dos recursos interpostos contra decisões relativas às sanções previstas na Lei n.º 9.613/1998, que trata precipuamente de prevenção à lavagem de dinheiro, é deste CRSFN.

Como acima mencionado, a Recorrente, no seu Recurso, insurgiu-se apenas contra a aplicação da pena de multa constante do item 6, solicitando que a Representação fosse considerada insubsistente, pois: (i) houve a reparação das irregularidades; e (ii) a multa só poderia ser aplicada se houvesse a comprovação da ocorrência de dolo ou negligência em suas condutas.

Para corroborar tais afirmações, a Recorrente revisitou os argumentos trazidos em sua defesa na 1ª (primeira) instância, a saber:

1. A publicação da Circular SUSEP n.º 380/2008 trouxe a necessidade de complexas mudanças sistêmicas frente à Circular SUSEP n.º 327, de 29 de maio de 2006, gerando inconsistências que impossibilitaram a efetivação de comunicações ao COAF no período de abril e maio de 2009, por motivo de alterações, por parte do COAF, no layout de transmissão de arquivo via lote para o SISCOAF, o que só foi regularizado no final do mês de maio (29/05/2009);

2. A ausência de clara definição do termo a quo para contagem do prazo de 24 (vinte e quatro) horas para comunicação ao COAF;

3. O Parecer COAF 2009/16.003 defende a aplicação de posição favorável ao administrado, privilegiando o princípio do in dubio pro administrado;

4. A correção espontânea da suposta irregularidade, poucos dias depois, e anteriormente à lavratura da Representação, iniciativa que deveria ser estimulada e que demonstra o comprometimento com o cumprimento das normas; e

5. A Recorrente não agiu com dolo ou negligência, não cabendo a aplicação de multa pecuniária.

Com relação à alegação da Recorrente de que as inconsistências no layout de transmissão de arquivos para o sistema SISCOAF impossibilitaram as comunicações ao COAF em abril e maio de 2009, entendo que o argumento não pode ser acolhido. Isso porque, conforme comprova o quadro contido na Representação, os fatos ocorreram no mês de junho de 2009 e deveriam ter sido comunicados ao COAF no prazo legal e regulamentar de 24 (vinte e quatro) horas; ou seja, tais fatos ocorreram em data posterior àquela dos alegados problemas de transmissão de arquivos para o SISCOAF. Como consta ás fls. 13 dos autos, da amostra de 20 casos solicitados, cujos pagamentos ou recebimentos haviam se realizado em junho de 2009, 19 não foram comunicados no prazo determinado pela regra. As comunicações foram realizadas em 20 de julho de 2009.

Dessa maneira, afasto tais alegações.

Ato contínuo, a Recorrente sustentou que o inciso II do art. 11 da Lei n.º 9.613/1998 e o art. 14 da Circular SUSEP n.º 380/2008 não explicam ou identificam o termo inicial da contagem do prazo de 24 (vinte e quatro) horas para comunicação das informações ao COAF.

Com relação a tal afirmação, considero que os critérios definidos para o enquadramento das situações objeto do caso concreto são objetivos. Assim sendo, a partir de tais critérios objetivos, basta a mera conclusão da operação suspeita, observando-se o valor mínimo estipulado, para que haja a obrigação de comunicar a operação ao COAF, no prazo legal, independentemente de qualquer outro juízo de valor sobre as operações.

Dessa maneira, os administrados, aos quais recai a obrigatoriedade de comunicação de operações suspeitas, devem implementar controles internos aptos a identificar e monitorar tais operações, possibilitando que a comunicação seja realizada no prazo previsto na norma.

Entendo que, no caso concreto, o prazo para comunicação está  claramente previsto nas normas aplicáveis; ou seja, 24 (vinte e quatro) horas para a comunicação à autoridade competente (COAF), prazo esse que tem início a partir da superação do valor mínimo.

Conforme constante dos autos, quanto às comunicações de operações ao COAF, a SUSEP solicitou à Recorrente a comprovação da comunicação de operações de 20 (vinte) clientes. Entre elas, 10 (dez) deveriam ser comunicadas em decorrência de aporte de PGBL ou VGBL em valor igual ou superior a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) no mês (art. 13, I, b, da Circular SUSEP n.º 380/2008) e outras 10 (dez) decorrentes de resgates ou portabilidades de valor igual ou superior a R$ 300.000,00 (trezentos mil reais), no período de um mês (art. 13, I, d, da Circular SUSEP n.º 380/2008). Ademais, entre operações analisadas, a SUSEP verificou que apenas uma delas não deveria ser comunicada ao COAF; as restantes deveriam ser comunicadas, mas foram comunicadas de forma intempestiva, com prazo superior às 24 (vinte e quatro) horas previstas na norma, o que resultou no item 6 da Representação.

Ainda nesse contexto, entendo que o Parecer COAF 2009/16.003 versa sobre situação inaplicável ao caso concreto, já que diz respeito à manutenção de registros e documentos das operações, diferentemente do objeto deste Processo, no qual se discute a tempestiva comunicação das operações ao COAF. Para demonstrar a diferença, cito literalmente trecho do Parecer COAF 2009/16.003, conforme reconhecido e mencionado pela própria Recorrente (fl. 54):

"17. Observe-se que os documentos colacionados aos autos demonstram que a recorrente mantem registro das transações que realiza, mas não comprovou guardar todos os documentos obrigatórios, o que configura a hipótese irregularidade no cumprimento da obrigação prevista nos incisos I e II do artigo 10 da Lei 9.613/98, sendo que a regra para tal conduta a pena prevista e a advertência, conforme estabelece o inciso I do artigo 2o da Resolução CNSP n° 97/02."

O Parecer COAF 2009/16.003 possui a fundamentação legal nos incisos I e II do artigo 10 da Lei 9.613/98, enquanto o enquadramento jurídico das condutas dos presentes autos é o inciso II, do art. 11, do mesmo diploma legal.

Além disso, no caso dos presentes autos, não parece haver dúvida para suscitar qualquer interpretação favorável ao acusado em sua condenação. Na verdade, a própria Recorrente admitiu sua intempestividade nas comunicações. Não é possível, portanto, afastar a sanção.

Dessa maneira, entendo que tais alegações não merecem ser acolhidas.

Por outro lado, a Recorrente alegou que, para se avaliar as supostas infrações cometidas, é necessário analisar a Exposição de Motivos da Lei n.º 9.613/1998, a qual deixa claro que o objetivo dessa Lei foi coibir a lavagem de dinheiro feita por grupos criminosos, criando-se, para tanto, uma estrutura de responsabilidade do Estado e dos órgãos reguladores.

Afirmou que, a partir de tal motivação, a penalidade de multa deveria ser aplicada apenas em casos de negligência ou dolo, descriminalizando outras hipóteses que não se enquadram nesses conceitos. A Recorrente sustentou, assim, que nunca adotou condutas que pudessem ser consideradas como decorrentes de negligência ou dolo, em afronta aos dispositivos instituídos pela Lei n.º 9.613/1998.

Com relação a tal argumento e consoante precedentes deste CRSFN, entendo que a infração, caracterizada pela comunicação fora do prazo legal e regulamentar, independe da intenção do agente[1], configurando-se pela simples violação ao cumprimento de um dever legal de comunicação dos fatos suspeitos no prazo previsto. Nesta linha, sigo posição de precedente deste CRSFN:

“quanto ao argumento de que não agiu com negligência ou dolo e que não cabe a aplicação de multa pecuniária, cumpre frisar que a infração, caracterizada pela comunicação fora do prazo legal e regulamentar, independe da intenção do agente, configurando-se pela simples omissão no cumprimento do dever legal de comunicação dos fatos suspeitos no prazo previsto”[2].

Portanto, afasto tal alegação.

A Recorrente alegou, ainda, que não se deve considerar que houve infração quando houve a correção do fato antes da Representação, sendo que este seria o posicionamento mais recente que vem sendo adotado pelo CRSNSP quanto à descriminalização das irregularidades, quando são corrigidas pelo regulado antes da lavratura de Representação pelo regulador.

No entanto, apesar da Recorrente ter alegado que efetuou a regularização das infrações cometidas por sua iniciativa, as irregularidades existiram e foram confirmadas pela própria Recorrente. Assim, a materialidade e autoria foram devidamente comprovadas e tais fatos deverão ter a sua respectiva responsabilização. A iniciativa da Recorrente em regularizar a situação factual caracterizada como infração não afasta a aplicabilidade da multa. Serve, eventualmente, para alguma consideração sobre a dosimetria da pena[3].

A falta de comunicação ou comunicação intempestiva de operações suspeitas ao COAF deve ser punida com a multa, não afastada pela iniciativa do administrado de cumprimento intempestivo do dever de comunicação anteriormente violado. Importante salientar a gravidade da ausência ou da intempestiva comunicação, que afeta os esforços na prevenção de crimes envolvendo o Sistema de Seguros.

Assim, entendo que a pena de multa aplicada pelo juízo a quo foi acertada, motivo pelo qual mantenho a penalidade de multa no valor estipulado.

Diante do exposto, voto pelo conhecimento do Recurso da Recorrente e a ele nego provimento no sentido de manter a condenação da SUSEP e a pena de multa pecuniária no valor de R$ 130.000,00 (cento e trinta mil reais), prevista no inciso II, alínea "e”, do art. 2° da Resolução CNSP n.º 97/2002, pela infração ao art. 14, caput e inciso l da Circular SUSEP n.º 380/2008 cumulado com o art. 11, inciso li, alínea “a” da Lei n.º 9.613/1998.

É o voto.

Rui Fernando Ramos Alves – Conselheiro Relator

Documento assinado eletronicamente por Rui Fernando Ramos Alves, Conselheiro(a), em 10/08/2021, às 16:45, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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