MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

ACÓRDÃO CRSFN 110/2021

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer dos Recursos e, por unanimidade, nos termos do voto do Relator:

1. negar provimento ao recurso da COOPERATIVA DE ECONOMIA E CRÉDITO MÚTUO DOS SERVIDORES DO PEF NO ESPÍRITO SANTO, mantendo: (i) a penalidade de multa no valor de R$75.000,00 (setenta e cinco mil reais), por realizar operações de crédito em desacordo com os princípios da garantia, liquidez e diversificação de riscos (irregularidade "a"); e (ii) a penalidade de multa no valor de R$75.000,00 (setenta e cinco mil reais), por efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira (irregularidade "b");

2. negar provimento ao recurso de JOSÉ SUZANO DE ALMEIDA, mantendo: (i) a penalidade de inabilitação temporária, pelo prazo de 5 (cinco) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por realizar operações de crédito em desacordo com os princípios da garantia, liquidez e diversificação de riscos (irregularidade "a"); e (ii) a penalidade de inabilitação temporária, pelo prazo de 4 (quatro) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira (irregularidade "b");

3. negar provimento ao recurso de MARCELO BRANDÃO TEIXEIRA, mantendo a penalidade de inabilitação temporária, pelo prazo de 3 (três) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por deixar de cumprir os deveres legais e estatutários de exercer minuciosa e assídua fiscalização sobre a administração da Cooperativa (irregularidade "c");

4.  negar provimento ao recurso de DEALCI ALVES FERREIRA, mantendo: (i) a penalidade de Inabilitação temporária, pelo prazo de 4 (quatro) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por realizar operações de crédito em desacordo com os princípios da garantia, liquidez e diversificação de riscos (irregularidade "a"); e (ii) a penalidade de Inabilitação temporária, pelo prazo de 4 (quatro) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira (irregularidade "b");

5.  negar provimento ao recurso de DONÁRIO SILVIO PAVAN, mantendo a penalidade de Inabilitação temporária, pelo prazo de 3 (três) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por realizar operações de crédito em desacordo com os princípios da garantia, liquidez e diversificação de riscos (irregularidade "a");

6. negar provimento ao recurso da MAURO VIEIRA DE CARVALHO, mantendo: (i) a penalidade de inabilitação temporária, pelo prazo de 3 (três) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por realizar operações de crédito em desacordo com os princípios da garantia, liquidez e diversificação de riscos (irregularidade "a"); e (ii) a penalidade de inabilitação temporária, pelo prazo de 4 (quatro) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira (irregularidade "b");

7.  negar provimento ao recurso da RICARDO MURILO HADLER COSTA, mantendo a penalidade de inabilitação temporária, pelo prazo de 3 (três) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por deixar de cumprir os deveres legais e estatutários de exercer minuciosa e assídua fiscalização sobre a administração da Cooperativa (irregularidade "c"); e

8. negar provimento ao recurso da  ROSALINA ESPOSITO BARBOSA DA SILVA, mantendo a penalidade de inabilitação temporária, por 3 (três) anos, para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, por deixar de cumprir os deveres legais e estatutários de exercer minuciosa e assídua fiscalização sobre a administração da Cooperativa (irregularidade "c").

Participaram do julgamento os Conselheiros Adriana Teixeira de Toledo, Álvaro Affonso Mendonça, Francisco Papellás Filho (art. 19, caput, RICRSFN), Marcia Gomes Lencastre, Pedro Frade de Andrade, Rui Fernando Ramos Alves, Sérgio Cipriano dos Santos e Thiago Paiva Chaves. Manifestou-se nos termos regimentais o Procurador da Fazenda Nacional André Alvim de Paula Rizzo.

Sessão por videoconferência em 11 de agosto de 2021.

Documento assinado eletronicamente
ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO
Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo, Conselheiro(a) Presidente, em 09/09/2021, às 19:41, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

RELATÓRIO

OBJETO

Trata-se de Recursos Voluntários apresentados ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) por Cooperativa de Economia e Crédito Mútuo dos Servidores do Poder Executivo Federal no Espírito Santo - Coopsefes ("Coopsefes"), José Suzano de Almeida ("José Almeida"), Marcelo Brandão Teixeira ("Marcelo Teixeira"), Dealci Alves Ferreira ("Dealci Ferreira"), Donário Silvio Pavan ("Donário Pavan"), Mauro Vieira de Carvalho ("Mauro Carvalho"), Ricardo Murilo Hadler Costa ("Ricardo Costa"), Rosalina Esposito Barbosa da Silva ("Rosalina Silva"), almejando reforma da decisão proferida pelo Banco Central do Brasil ("BCB"), que culminou com a condenação dos recorrentes em razão de infrações caracterizadas como: (a) realizar operações de crédito em desacordo com os princípios da garantia, liquidez e diversificação de risco; ou (b) efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira; ou (c) deixar de cumprir os deveres legais e estatutários de exercer minuciosa e assídua fiscalização sobre a administração da Cooperativa.

CRONOLOGIA PROCESSUAL

Alguns dos principais atos e fatos administrativos realizados no curso do presente Processo estão resumidos no quadro a seguir:

ORIGEM E FATOS

Em 14.6.2017, foi proposta, por meio do Parecer 3017/2017-DESUC, a instauração de Processo Administrativo contra a Cooperativa Coopsefes, seus administradores e conselheiros fiscais, em função das seguintes irregularidades detectadas:

As ocorrências relacionadas a essas irregularidades estão bem detalhadas no próprio Parecer 3017/2017-DESUC, de 14.6.2017, e em outros documentos constantes nos autos. Seguem resumos dessas ocorrências: 

DEFESA

Devidamente intimados, os acusados apresentaram defesa em conjunto, com os seguintes pedidos: a confecção e assinatura de proposta de termo de compromisso; o arquivamento do presente processo, nos termos da fundamentação supra exposada, principalmente por ferir o princípio da legalidade, dentre outros já expostos. Os investigados apresentaram também defesas individuais trazendo, na essência, argumentos semelhantes à manifestação conjunta. Os principais argumentos de defesa foram analisados no Parecer 4011/2018-DECAP/GTRJA, alguns deles citados a seguir:

• a Cooperativa não possui qualquer antecedente de malversação de recursos dos associados ou qualquer outra conduta desabonadora perante este Banco Central do Brasil e demais órgãos públicos, tendo atuado sempre com o propósito de promover e desenvolver o cooperativismo;

• fica evidenciada a prática regular da linha de crédito “FAI”, quando analisados também os contratos efetuados com os demais associados. Contudo, para que não restem quaisquer dúvidas quanto ao objetivo da linha de crédito, a Cooperativa vai reformular a redação dos seus materiais a esse respeito, especificando melhor que a concessão do crédito exige a garantia de bem imóvel próprio ou de propriedade de interveniente fiduciário solidário;

• no caso da concessão de crédito da linha FAI ao sr. José Suzano de Almeida, o montante pleiteado foi o máximo que a Cooperativa poderia conceder e os recursos estavam amparados pelo alto valor do imóvel de propriedade do cliente dado em garantia. A reunião do Comitê de Crédito realizada em 14.5.2012 seguiu os trâmites normais previstos nos normativos internos da instituição; 

• em relação à alegada extrapolação do limite de crédito por cliente, ocorrida com a concessão de empréstimo no valor de R$1.110.982,61 ao sr. José Suzano de Almeida, mediante contrato nº 45.691, consigne-se que sempre que havia refinanciamento de algum contrato, com aporte financeiro, como é o caso em comento, o sistema operacional Syscoop32 criava automaticamente um “subcontrato” para calcular o IOF relacionado ao novo recurso que seria disponibilizado. Dessa forma, para todos os contratos de refinanciamento com aporte financeiro realizados pela Cooperativa, tal rotina do sistema foi efetuada;

• quanto às alegações de infração ao princípio de liquidez, a concessão naquela data foi de R$900 mil, dos quais somente R$400 mil foram de fato emprestados ao Sr. José Suzano de Almeida, por meio do contrato nº 39.495. O valor de R$1.110.982,61 só veio a ser liberado quatorze meses depois. O montante foi deferido para a liquidação do contrato nº 39.495 e aporte da diferença para o cliente. Tal decisão do Comitê tomou por base, além da situação econômico-financeira do cliente e da garantia oferecida, também a alta disponibilidade de liquidez da Cooperativa e o Patrimônio de Referência de R$8.991.435,89;

• a Diretoria da instituição entendeu ser um crédito de baixo risco, tendo em vista que o cliente detinha patrimônio mais que suficiente para garantir o empréstimo, sem mencionar que a operação estava devidamente enquadrada no limite de exposição por cliente;

• em relação à linha de crédito “ADR – Adiantamento de Recebíveis”, ressalte-se que a regulamentação interna da Cooperativa prevê a destinação do crédito aos associados que possuem empresa. Assim, a análise do Comitê de Crédito se fundamenta na capacidade de pagamento do próprio associado e também na de sua empresa. Ademais, a flexibilidade para depositar e recurso em conta corrente da empresa ou do associado era uma característica dessa linha, para a qual são aceitas diversas composições de garantias, desde o aval dos principais sócios até a alienação fiduciária de imóveis da pessoa jurídica;

• dessa forma, ficou claro que o crédito seria concedido ao associado pessoa física para livre aplicação de recursos em sua empresa, o que levou a diretoria e o corpo técnico da Cooperativa a entender que não haveria impeditivo em depositar o valor diretamente na conta da empresa;

• ao receber inspeção deste Banco Central do Brasil, ficou esclarecido para o corpo diretivo e técnico da Cooperativa que o ideal seria realizar a operação tendo por titular a empresa do associado. Em função disso, foram tomadas medidas para separar as contas das pessoas física e jurídica. Após a homologação da AGE de 31.10.2014, o saldo devedor referente à pessoa jurídica foi transferido para a associada Brasiles Construtora e Incorporadora Ltda., ao passo que o saldo das operações de pessoa física continuou vinculado à conta do sr. José Suzano de Almeida;

• em que pese ter havido a extrapolação dos limites em relação ao PR, houve esforço do tomador dos empréstimos para regularizar sua situação. A diretoria da Cooperativa estabeleceu o prazo de quatorze meses, contados a partir de 12.2.2015, para o reenquadramento ao limite de exposição por clientes nas operações de crédito com a associada Brasiles Construtora e Incorporadora Ltda. Tal reenquadramento, efetivamente, se deu antes mesmo da meta estipulada, considerando o conglomerado econômico formado pelo sr. José Suzano de Almeida e a empresa Brasiles Construtora e Incorporadora Ltda.;

• relativamente à acusação de provisionamento incorreto nas demonstrações contábeis de junho de 2014, registre-se que os contratos nº 50.186 e nº 50.187, decorrentes de renegociações vincendas em datas alternadas, tiveram entradas significativas, da ordem de R$123.327,57 e R$832.000,00, respectivamente, em 8.8.2014. O valor remanescente do contrato nº 50.187 foi transferido para a titularidade da empresa Brasiles Construtora e Incorporadora Ltda., por meio do contrato nº 52.178, com a garantia real de três imóveis e fidejussória com interveniente fiador solidário;

• como havia expectativa de recebimento ainda no exercício de 2014, o que acabou acontecendo, não se fez classificação manual no risco das operações, pois o entendimento da Cooperativa era de que tal classificação só afetaria as demonstrações contábeis relativas a 31.12.2014;

• tal procedimento em relação à constituição de provisões encontra amparo na Resolução nº 2.682, de 1999, na medida em que esse normativo permite a classificação para categoria de menor risco quando houver amortização significativa da operação ou quando fatos novos relevantes o justificarem; entretanto, a Cooperativa, em respeito à exigência deste Banco Central do Brasil, remanejou a classificação de risco para H, em fevereiro de 2015, o que demonstra a boa fé da instituição;

• destaque-se ainda que, se houvesse o provisionamento conforme descrito na intimação inicial, os indicadores e limites da Cooperativa não seriam desenquadrados. Havendo o ajuste em 30.6.2014 na ordem de R$4.297.880,11, ainda assim a instituição manteria enquadradas as margens em relação ao Patrimônio de Referência Exigido (PRE), ao Patrimônio Líquido (PL) e ao limite de imobilização;

• ademais, se não houvesse amortização significativa dos empréstimos em questão e se as operações em 30.6.2014 fossem classificadas em nível de risco H e mantidas assim até o fechamento do exercício de 2014, haveria ainda a possibilidade de cobrir o hipotético prejuízo com o fundo de reserva, que à época apresentava saldo de R$4.369.715,60;

• consigne-se por fim que as operações desse grupo econômico geraram resultados positivos à Cooperativa, apresentando sobras de R$1.903.013,27, no período de 2012 a 2016; em relação à alegada ausência de garantia no contrato celebrado com a cooperada Ana Izabel Viana Gonsalves, deve ser levado em consideração o histórico da cliente com a Coopsefes. A operação nº 46.255 foi realizada com a apresentação de duas garantias reais: contratos de promessa de compra e venda de unidades imobiliárias. Ocorre que, por questões legais e burocráticas, a Cooperativa precisou aguardar o “Certificado deconclusão da Obra” e outros documentos de natureza administrativa, para informar ao Registro Geral de Imóveis da comarca correspondente que as unidades imobiliárias eram garantia do empréstimo;

• a cliente já havia quitado 19 parcelas de R$18.345,41, o que representava mais da metade do contrato. Em 26.6.2014, solicitou o refinanciamento das 17 parcelas remanescentes, com aporte financeiro de R$350 mil. Tal operação foi deferida, com apresentação de garantia real de outro imóvel já registrado em nome da cliente no RGI. Essa garantia foi avaliada em R$1 milhão e o contrato foi devidamente registrado no cartório da 2ª Zona, RGI de Vitória;

• o contrato nº 50.272 foi classificado erroneamente na alínea 128 – “FAI”, em vez de 130 – “ADR”, como seria o correto. Na ocasião, a associada apresentou os recebíveis que garantiriam a operação. Apesar desse erro de classificação, não houve nenhum prejuízo à Cooperativa, pois as duas linhas de crédito possuem semelhança absoluta, no que se refere aos encargos, tabela de amortização e juros praticados. O contrato previa pagamento da dívida em uma única parcela (característica peculiar da linha de antecipação de recebíveis) e foram anexados a ele os documentos que comprovavam os recebíveis da cliente. O contrato foi quitado em 12.6.2014, antes mesmo de seu vencimento;

• em que pese a prescrição administrativa, regulada pelo art. 54, da Lei nº 9.784, de 1999, não ter atingido ainda o caso em questão, deve-se assegurar de que, havendo lapso temporal superior ao contido na Lei, ficará configurada a prescrição da pretensão intercorrente. Em hipótese alguma poderá ser utilizada a prescrição da lei penal, haja vista a existência de lei específica que trata sobre os processos administrativos e a prescrição no âmbito desses procedimentos;

• os defendentes, em sua maioria, integram o grupo de fundadoras da Coopsefes e, ao longo dos anos, vêm lutando para mantê-la em funcionamento. As cooperativas enfrentam uma série de restrições mercadológicas, em relação às demais instituições bancárias, o que prejudica os seus resultados e, por vezes, torna inviável o cumprimento de exigências deste Banco Central do Brasil;

• o Banco Central do Brasil exige das cooperativas o mesmo tipo de tecnologia da informação utilizado pelas instituições bancárias; no entanto, não autoriza que elas realizem as mesmas operações permitidas aos bancos;  a segurança da operação bancária não é dissociada do efetivo conhecimento da pessoa física ou jurídica com quem se opera. No caso em tela, o tomador dos empréstimos analisados já demonstrou a seriedade com que vem conduzindo a entidade, merecendo assim a credibilidade de honrar com os compromissos assumidos;

• neste sentido, é importante citar as decisões de alguns processos administrativos instaurados por este Banco Central do Brasil. No processo nº 0301206689, contra o Banco do Nordeste S/A e seus diretores, verifica-se que as faltas cometidas causaram grande prejuízo à instituição, além de envolverem valores muito superiores ao do caso da Coopsefes. No processo nº 0201175378, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional diminuiu pela metade, para todos os diretores, o tempo da pena de inabilitação, ainda que a instituição Cecrest tenha sido liquidada por má gestão e causado um prejuízo de milhões de reais. As operações realizadas pela Coopsefes, ao contrário, em momento algum redundaram em prejuízo;

• embora a natureza de “falta grave” seja tipo legal aberto, a sua qualificação decorre da adoção de conduta que extrapola os limites da instituição e se reflete no mercado. Apesar da relativa importância dos números envolvidos nas operações sob análise, em momento algum puderam oferecer efetivo risco ao Sistema Financeiro Nacional, pois as atividades da Cooperativa são restritas a seu quadro social de servidores públicos federais do Poder Executivo, não colocando em risco recursos de terceiros;

• a mera indicação do cometimento de “falta grave” não é suficiente, sem o apontamento do que constitui essa falta. A acusação deverá apontar a conduta dolosa, com individualização de responsabilidades; o resultado lesivo; o nexo de causalidade entre a conduta e o resultado produzido; e a tipicidade do delito. Verifica-se que a acusação não demonstra o resultado lesivo, o nexo de causalidade e a tipicidade do delito;

• quando omissa a lei, deve-se usar, no processo administrativo, princípios basilares do direito penal, como o princípio da culpabilidade, que a afasta a aplicação da responsabilidade objetiva, o princípio da lesividade, que orienta para a aplicação de normas de conteúdo repressivo somente quando houver dano social relevante aos bens jurídicos essenciais à coexistência, e o princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade, determinando que as decisões sejam justas e conforme à legalidade e moralidade vigentes;

• não há previsão normativa ou legal que classifique as condutas aqui investigadas como infração grave, o que impossibilita a aplicação da penalidade disposta no art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, por falta de tipicidade; é necessário eliminar da acusação todas as capitulações indicadas para as irregularidades “a”, “b” e “c” que não sejam baseadas em lei. Aplicar as penas previstas na Lei nº 4.595, de 1964, tendo por base simplesmente o suposto desrespeito a Resoluções ou Circulares fere o princípio da legalidade, na medida em que não há crime nem pena, sem lei anterior que os defina;

• não há que se falar em irregularidade relativamente à escrituração contábil mantida pela Cooperativa, uma vez que a classificação das operações em nível de risco “A” encontra amparo nos arts. 2º, 3º e 8º da Resolução nº 2.682, de 1999. Não se pode, igualmente, acusar os integrantes do Conselho de Administração de ter o propósito deliberado de modificar o patrimônio líquido real, uma vez que a interpretação de risco que eles deram às operações se enquadrava na regulação vigente;

• apesar disso, assim que este Banco Central do Brasil oficiou a Cooperativa, de pronto as exigências foram atendidas, com a mudança na classificação de risco das operações, o que atesta o comprometimento e o zelo com que os conselheiros exerceram suas atribuições; segundo nota explicativa às demonstrações contábeis, havia perfeito equilíbrio na instituição, o que fica demonstrado pelo fato de não ter havido perda para a Cooperativa, ainda que os limites de diversificação de risco tenham sido explorados; sobressai a boa-fé dos membros dos órgãos colegiados e da direção da Cooperativa na condução de suas atividades, em estrita conformidade com a legislação, sem lesão à higidez do sistema financeiro;

• inexiste responsabilidade a ser imputada a diretores e membros dos Conselhos de Administração e Fiscal, que agiram de boa-fé, adotando as providências necessárias para sanar as supostas irregularidades apontadas por este Banco Central do Brasil; as operações foram parcialmente liquidadas, com considerável ingresso de recursos na Cooperativa. O Conselho Fiscal foi diligente, analisando os contratos e questionando quando havia dúvida em relação a alguma transação. O Conselho de Administração discutiu em diversas reuniões as operações de crédito ora em análise;

• em caso de aplicação de penalidade, é preciso ainda levar em conta os atenuantes. Em pesquisa de decisões deste Banco Central do Brasil e do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional verifica-se que há casos de gravidade superior ao presente, que foram punidos com aplicação de pena mínima, como os processos 0300184762 e 0201175378; outro atenuante é que não houve lesão à Cooperativa, nem tampouco aos seus cooperados ou ao sistema financeiro nacional. Não houve igualmente favorecimento a ninguém, uma vez que o tomador dos empréstimos, em que pese ter obtido benefício com a operação, pagou juros à Cooperativa;

• também não há que se falar em reincidência e, por fim, não há dúvida quanto à colaboração da Cooperativa e do seu corpo de diretores para apurara o caso em comento. Pede-se, ainda, que sejam levadas em conta as peculiaridades do sistema cooperativo de crédito, a boa-fé dos dirigentes e o fato de que as operações não ocasionaram prejuízo à instituição; solicita-se a assinatura de Termo de Compromisso, com o condão de suspender o presente processo, mediante a assunção de obrigações.

DECISÃO EM PRIMEIRA INSTÂNCIA

Em 30.10.2018, por meio do Parecer 4011/2018-DECAP/GTRJA, foi apresentada proposta de solução ao Processo Administrativo em desfavor dos investigados, tendo em vista o entendimento da área técnica de que estariam bem caracterizadas a autoria e materialidade. Com isso, o processo foi encaminhado  à apreciação do Comitê de Análise de Proposta de Decisão de Processos Administrativos Sancionadores - Codep.

O Codep, em reunião realizada em 22.11.2018, entendeu caracterizadas as irregularidades "a", "b", e "c", e propôs ao Comitê de Decisão de Processo Administrativo Sancionador e de Termo de Compromisso - COPAT a aplicação de penas de inabilitação e multa, conforme dispostos no Documento 90 (pg. 1827).

 O COPAT, em 16.5.2019, por unanimidade, concluiu também como caracterizadas as irregularidades "a", "b", e "c", e aprovou as seguintes penalidades aos recorrentes:

O Voto do membro Relator do COPAT analisou as evidências apontadas pela área técnica do BCB, assim como os argumentos de defesa apresentados pela Cooperativa, seus administradores e conselheiros fiscal. Destaco a seguir alguns desses trechos analisados pelo COPAT:

(...)

4. Quanto à alegação de que o tratamento dado por esta Autarquia a uma entidade de significância pequena, que tem dificuldade em acompanhar os diversos preceitos legais proferidos, não pode ser o mesmo que se dá a instituições de grande porte, esclareça-se que as especificidades dessas empresas não as afastam do alcance da atividade fiscalizadora desta Autarquia e, muito menos, da observância das regras que regem suas atividades, às quais estão submetidas em virtude de disposição expressa dos arts. 92 e 103, da Lei nº 5.764, de 1971.

(...)

7. Acerca da alegação de que as penalidades elencadas nos incisos do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, são cabíveis somente às infrações constantes em seu próprio texto, e não às infrações previstas em diplomas infralegais, esclareça-se que o art. 4º, inciso VIII, desse diploma legal estabelece como competência privativa do Conselho Monetário Nacional (CMN), entre outras, regular o funcionamento e a fiscalização dos que exercerem atividades subordinadas a essa lei, bem como a aplicação da penalidade prevista, enquanto os arts. 9º e 10, inciso IX, conferem competência a este Banco Central para cumprir e fazer cumprir as normas emanadas do CMN, e para exercer a fiscalização das instituições financeiras e aplicar as penalidades cabíveis. Nesse sentido, tanto a violação à citada lei quanto aos normativos emanados do CMN e desta Autarquia sujeitam o infrator às penalidades previstas no art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, tendo em vista que os dispositivos regulamentares editados com base nas disposições da lei bancária a ela se integram.

(...)

12.  Dessa forma, está caracterizada a irregularidade “a”, tendo em vista que a Coopsefes realizou, de forma contumaz, operações em desacordo com os princípios da garantia, da liquidez e da diversificação de risco. A irregularidade é de natureza grave, já que causou danos potenciais à higidez da Cooperativa e implicou que a instituição assumisse riscos incompatíveis com a sua estrutura patrimonial, pois na medida em que o saldo devedor das operações de crédito representava 47% do PL, na data-base de 30.6.2014.

(...)

13. Dessa forma, está caracterizada a irregularidade “b”, tendo em vista que a Coopsefes efetuou escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborou demonstrações financeiras e contábeis, relativas à data-base de 30.6.2014, que não refletiam com fidedignidade e clareza sua real situação econômico-financeira. A irregularidade é de natureza grave, pois dificultou o conhecimento da real situação patrimonial e financeira da Cooperativa, na medida em que R$4.297.880,11 deixaram de ser considerados na contabilidade das provisões, diante de uma carteira de crédito total, na data-base de 30.6.2014, de R$ 11.804.869,79.

(...)

23. No período em análise, o Conselho Fiscal realizou 15 reuniões, conforme atas constantes do presente processo (doc. 34).

(...)

25. Não há registro de manifestação do Conselho relativamente ao descumprimento dos princípios da garantia, da liquidez e da diversificação de risco, na concessão de créditos. Em todo o conjunto das atas, a única menção relacionada à apuração de tais ocorrências diz respeito ao registro, na ata de 30.6.2014 (doc. 34, pág. 14), de resposta ao Ofício 7690/2014-BCB/Desuc, de 22.5.2014, em que foi informado não terem sido encontradas irregularidades.

(...)

27. Está caracterizado, portanto, o descumprimento dos deveres legais e estatutários de exercer minuciosa e assídua fiscalização sobre a administração da Cooperativa (irregularidade “c”), infringindo com isso os arts. 21, inciso V, e 56, caput, da Lei nº 5.764, de 1971, combinados com o art. 46 dos Estatutos Sociais da Cooperativa de 18.10.2007 e 21.3.2013. Tal irregularidade é de natureza grave, na medida em que a omissão quanto a seus deveres possibilitou que fossem assumidos riscos incompatíveis com a estrutura patrimonial da instituição e que danos à sua higidez fossem causados, além de ter dificultado o conhecimento da real situação patrimonial e financeira da Cooperativa, conforme se depreende da leitura dos itens 12 e 21.

II – Da Responsabilização

28. Quanto à responsabilização, consigne-se que esta Autarquia segue os princípios da responsabilidade subjetiva e da individualização da pena que regem os processos administrativos sancionadores instaurados por este Banco Central.

29. A responsabilidade da Coopsefes decorre dos atos de seus administradores, no cumprimento dos seus mandatos. As pessoas jurídicas agem por intermédio de seus representantes legais e os atos destes, no âmbito da função concedida, são atos da própria pessoa jurídica, que por eles responde e se obriga, cabendo a sua penalização pelas irregularidades “a” e “b”.

(...)

III – Das Penalidades

(...)

55. Diante do exposto, não é devida a retroação da Lei editada recentemente, visto que as penas calculadas com base na Lei nº 4.595, de 1964, mostraram-se mais favoráveis ou se equipararam àquelas calculadas com base na Lei nº 13.506, de 2017.

(...)

RECURSO AO CRSFN

Em 13.8.2019, os Recorrentes protocolaram recursos a este Conselho, com muitos dos argumentos já utilizados em primeira instância e, adicionalmente, alegando: (i) ter ocorrido infringência ao princípio do "non bis in idem", vez que membros do Conselho de Administração foram punidos por infringirem as irregularidades "a" e "b", logo, a cooperativa, como pessoa jurídica e dirigida pelos componentes do conselho, não detentora de vontade própria, sendo seus atos, deliberações dos conselheiros, não poderia ser penalizada duplamente, principalmente com multa tão pesada; (ii) e aplicação de multa demais gravosa, inclusive ao se comparar com casos já julgados por este CRSFN.

DISTRIBUIÇÃO DO PROCESSO

Após o despacho do processo a este Conselho, fui sorteado como Relator na 431ª Sessão de Julgamento, em 27.11.2019, nos termos do art. 13 do Regimento Interno do CRSFN, publicado no DOU em 29.2.2016.

É o Relatório

Thiago Paiva Chaves - Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Thiago Paiva Chaves, Conselheiro(a) Relator(a), em 23/07/2021, às 09:40, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 16786456 e o código CRC A02BA19F.

MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

Voto do relator

Trata-se de Recursos Voluntários interpostos ao CRSFN por Coopsefes, administradores, e conselheiros fiscal, à época dos fatos, já mencionados em Relatório, contra a decisão do BCB, que culminou em multas e inabilitações.

Questões Preliminares

Os recursos apresentados pelos recorrentes são tempestivos, não havendo impeditivos para conhecê-los. Além disso, com base nos documentos trazidos aos autos, afasto a incidência de prescrição, intercorrente ou ordinária, conforme pode ser observado na relação disposta no item II do Relatório, "Cronologia Processual".

Ainda como preliminar, a defesa alega que teria ocorrido infringência ao princípio do "non bis in idem", (...)partindo-se do pressuposto de que a Cooperativa é regida pelo Conselho de Administração, e que este mesmo conselho já foi penalizado, individualmente com inabilitações diversas, em tese, não há se falar em aplicação de pena pecuniária à cooperativa sob pena de infringir ao princípio do "non bis in idem".

O argumento não merece prosperar. A defesa, de forma equivocada, ao analisar um dos pressupostos caracterizadores do princípio do "non bis in idem", qual seja, a identidade subjetiva, equipara a pessoa jurídica aos administradores da Cooperativa, com o argumento de que os administradores, por meio do órgão conselho de administração que compõem, regem a instituição.

Este CRSFN possui vasta jurisprudência, corroborada por manifestações jurídicas da PGFN, confirmando a possibilidade de aplicação de penas à pessoa jurídica e aos respectivos administradores, mesmo no caso da identidade fática e da fundamentação legal serem as mesmas. Essa sistemática é amplamente aplicada não só por este Conselho, mas também pelos julgadores de primeira instância, BCB, CVM, e COAF.

Outro assunto que possui sólida jurisprudência neste Conselho é relativo à possibilidade de aplicação de multas previstas em circulares ou resoluções CMN ou BCB, na medida em que há apenas um cumprimento de mandamento legal, como ocorre no presente caso, envolvendo a Lei nº 4.595/1964, não merecendo prosperar também os argumentos apresentados pela defesa.

Mérito

Com relação ao mérito, também entendo que os argumentos trazidos pelos recorrentes não merecem prosperar, e foram bem enfrentados pela decisão de primeira instância. Embora a base amostral analisada pelo BCB envolvendo concessões de créditos fornecidos pela Cooperativa a associados seja reduzida, englobando apenas dois devedores, ela se mostra suficiente para a caracterização de diversas irregularidades, com o agravante de um dos devedores ser o Presidente da Cooperativa, beneficiário, portanto, dos recursos, e que também participou de reunião do Comitê de Crédito quando foi liberado recursos para ele.

Está bem demonstrado nos autos que os empréstimos concedidos ao recorrente e Presidente da Cooperativa, José Almeida, extrapolaram o limite de crédito estabelecido para ele, na reunião do Comitê de Crédito realizada em 14.5.2012. Nessa oportunidade, foi aprovado limite de crédito de aproximadamente R$ 900.000.000, valor máximo possível da linha e crédito FAI. Ocorre que, após a liberação do valor de aproximadamente R$ 400 mil ao recorrente, o Comitê de Crédito, após 14 meses, concedeu novo empréstimo no valor de R$1.100.982,61.

Ou seja, como bem concluiu a área técnica do BCB, quando da realização da reunião do Comitê de Crédito em 14.5.2012, a compatibilidade da renda do tomador do crédito foi analisada tendo como referência o valor limite de R$900.000,00. Ao conceder crédito acima do deliberado na reunião e ao arrepio do normativo interno, a Coopsefes infringiu o princípio da liquidez.

Irregularidades existentes envolvendo o Presidente também ocorreram na outra linha de crédito existente e oferecida pela Cooperativa, qual seja, “ADR - Adiantamento de Recebíveis - Previsão de Receitas”. Nessa modalidade, verifica-se novamente que o recorrente e Presidente da Cooperativa participou e assinou atas da reunião do Comitê de Crédito que concedeu empréstimo a ele próprio.

Inicialmente, foi aprovada liberação de aproximadamente R$ 3 milhões, com garantia de recebíveis da empresa de propriedade do devedor. Ocorre que essa modalidade de crédito não tinha previsão estatutária, ou seja, não havia permissão de ingresso no quadro social da cooperativa de empresas controladas por associados. Essa alteração foi promovida apenas após detectada essa irregularidade. 

Além disso, e ainda mais grave, com o início das concessões de crédito da linha ADR ao Presidente da Cooperativa à época, a Coopsefes extrapolou o limite de exposição nas operações de crédito e de concessão de garantias em favor de um mesmo cliente. O desenquadramento durou ao menos entre outubro/2013 a junho/2014. Nesse período, a exposição do cliente saltou de 13,6% a 41,8%, quando o limite de exposição máximo por cliente deveria ser de 15% do PR. 

Ainda sobre a primeira irregularidade, mas envolvendo outra associada, também não restam dúvidas que as garantias da alienação fiduciária aceitas eram inadequadas, vez que os imóveis indicados ainda não estavam devidamente registrados no Registro Geral de Imóveis.

Sobre a autoria e dosimetrias das penas em relação a essa irregularidade "a", consolido no quadro seguinte alguns fortes elementos apresentados no curso do processo e/ou decisão recorrida, e que não merecem reparos, em minha avaliação:.

A irregularidade "b", envolvendo as elaborações de demonstrações financeiras e contábeis que não refletiram com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira da Cooperativa, tem relação direta com os atos praticados e já analisados nos itens anteriores, com o incremento de que diversas daquelas operações classificadas como irregularidade "a" não foram quitadas pelo recorrente e Presidente da Cooperativa, algumas operações com atrasos de mais de 200 dias. Com isso, naturalmente, seria de se esperar que a Cooperativa reclassificasse os créditos do devedor, em função dos atrasos, conforme estabelecido na Resolução CMN nº 2.682/1999. Entretanto, continuou a Cooperativa classificando os crédito como de nível de Risco mais baixo, A. Com isso, em determinado momento, a área técnica do BCB determinou que a Cooperativa fizesse um relevante ajuste em suas provisões.

Aqui vejo dois problemas bem graves: comprometimento da situação econômico-financeiro da Cooperativa, colocando em risco assim a sua continuidade, e a transmissão, por determinado momento, de uma falsa condição da realidade da Cooperativa aos seus associados. Destaco a seguir trecho da análise da área técnica do BCB:

- a prática irregular propiciou um ajuste relevante, que foi decorrente do incremento da provisão para as operações de crédito concedidas ao citado devedor, correspondente a 36,4% da rubrica “1.6.1.00.00-4 Empréstimos e Títulos Descontados”, que apresentava saldo de R$11.795.156,88, e 39,7% do Patrimônio de Referência (PR), ocasionando forte impacto na situação econômico-financeira da Cooperativa, conforme se vê na Tabela 2:

Sobre a autoria e dosimetria das penas em relação a essa irregularidade "b", consolido no quadro seguinte alguns fortes elementos apresentados no curso do processo e/ou decisão recorrida, e que não merecem reparos, em minha avaliação:

Sobre a irregularidade "c", os membros do Conselho Fiscal foram punidos por deixarem de apontar as irregularidades “a” e “b”, cometidas entre julho de 2013 e junho de 2014. Uma das principais funções do conselho fiscal é verificar os controles sobre valores e documentos sob custódia da Cooperativa e avaliar a execução da política de empréstimos e a regularidade do recebimento de créditos. E, no caso concreto, as irregularidades "a" e "b" eram notórias, em que os limites prudenciais foram sistematicamente desrespeitados, por meses, comprometendo a higidez da Cooperativa, sendo necessária a atuação da área técnica do BCB, determinando que algumas provisões fossem feitas, já que havia claramente distorções relevantes nas demonstrações financeiras da época. 

As atas de reunião assinadas pelo Conselho Fiscal da Cooperativa nesse período não contém qualquer menção às graves irregularidades existentes à época. Transcrevo, a seguir, trecho de uma das dezenas de atas do conselho incluídas nos autos, e assinadas pelos recorrentes:

"... Os conselheiros, após analisarem o balancete patrimonial, demais demonstrações contábeis, relatórios (inclusive o gerencial), numerários de caixa e tesouraria e documentos relativos ao período dezembro/2013 deliberaram, por decisão unânime, pela aprovação das contas. Quanto aos empréstimos e as despesas, devidamente autorizados pela Diretoria, por atenderem as regras regulamentadoras, foram considerados legais..."

Assim, de forma correta, foi aplicada inabilitação de três anos para cada conselheiro fiscal com mandato válido naquele período e que participou das reuniões. Os conselheiros claramente atestaram todos os empréstimos da época como regulares, sendo que nesse período a cooperativa já estava desenquadrada.

Conclusão

Diante do exposto, considero que os argumentos apresentados pelos recorrentes não foram suficientes para afastar as infrações imputadas, e voto pelo conhecimento dos recursos e os seus não provimentos, mantendo na íntegra as penas aplicadas pela decisão recorrida, que foram razoáveis, proporcionais e compatíveis com as irregularidades do caso, conforme fundamentado neste Voto e também adotando como razões de decidir os argumentos apresentados na decisão recorrida, com base no §1º do art. 50 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999:

- Inabilitação para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em ato constitutivo de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro, com fulcro no art. 44, § 4º, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, pelos seguintes prazos:

• 9 (nove) anos para o Sr. José Suzano de Almeida, sendo 5 (cinco) anos pela irregularidade “a” e 4 (quatro) anos pela irregularidade “b”;

• 8 (oito) anos para a Sra. Dealci Alves Ferreira, sendo 4 (quatro) anos para cada uma das irregularidades “a” e “b”;

• 7 (sete) anos para o Sr. Mauro Vieira de Carvalho, sendo 3 (três) anos pela irregularidade “a” e 4 (quatro) anos pela irregularidade “b”;

• 3 (três) anos para os Srs. Donário Sílvio Pavan e Edson Miranda Miguel, pela irregularidade “a” e para os Srs. Marcelo Brandão Teixeira e Ricardo Murilo Hadler Costa e para a Sra. Rosalina Esposito Barbosa da Silva, pela irregularidade “c”.

- Multa, no valor de R$150.000,00 (cento e cinquenta mil reais) à Cooperativa de Economia e Crédito Mútuo dos Servidores do Poder Executivo Federal no Espírito Santo – Coopsefes, sendo R$75.000,00 (setenta e cinco mil reais), para cada uma das irregularidades “a” e “b”, ambas com fulcro no art. 44, § 2º, da Lei nº 4.595, de 1964; e

É o voto.

Thiago Paiva Chaves - Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Thiago Paiva Chaves, Conselheiro(a) Relator(a), em 11/08/2021, às 14:16, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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