MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

ACÓRDÃO CRSFN 178/2021

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional conhecer do recurso de LISANE BUFQUIN e, por maioria, acolher a preliminar de retroatividade da norma mais benéfica, aplicando ao caso a Resolução CMN 4.841/2020, que majorou o valor mínimo para a declaração de capitais brasileiros no exterior (DCBE), declarando-se a extinção do processo, nos termos do voto do Relator. Vencidos os Conselheiros Thiago Paiva Chaves, Adriana Teixeira de Toledo, e Marcia Gomes Lencastre, que votaram para não acolher a preliminar.

Participaram do julgamento os Conselheiros Álvaro Affonso Mendonça, Adriana Teixeira de Toledo, João Batista de Moraes (art. 19, caput, RICRSFN), Marcia Gomes Lencastre, Paula Christine Schlee, Rui Fernando Ramos Alves, Sérgio Varella Bruna (art. 19, caput, RICRSFN) e Thiago Paiva Chaves.  Ausentes, justificadamente, os Conselheiros Igor Muniz e Pedro Frade de Andrade. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Ferreira Lopes.

Sessão por videoconferência em 7 de dezembro de 2021.

Documento assinado eletronicamente
ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO
Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo, Conselheiro(a) Presidente, em 17/01/2022, às 12:38, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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RELATÓRIO

1. OBJETO

1. Trata-se de recurso voluntário interposto por LISANE BUFQUIN, no âmbito de processo administrativo instaurado pelo Banco Central do Brasil em razão de fornecimento intempestivo de declarações sobre bens e valores fora do território nacional (“DCBE”), em desacordo com o disposto no art. 1º do Decreto-Lei 1.060, de 21 de outubro de 1969, arts. 1º e 2º, caput, da Resolução 3.854 do Conselho Monetário Nacional (CMN), de 27 de maio de 2010, e na Circular BCB nº 3.624, de 6 de fevereiro de 2013, culminando na penalidade prevista no art. 8º, inciso I, da Resolução nº 3.854, de 2010.

1. FATOS E CRONOLOGIA DOS EVENTOS:

2. DEFESA

2. A Recorrente apresentou a sua defesa tempestivamente, alegando, em síntese que:

1. Há repetição do procedimento adotado no PE 126386, também instaurado por fornecimento intempestivo de informações sobre bens e valores que possuía fora do território nacional;
2. Não obstante tenha cometido uma falha por desconhecer a legislação, ao ser cientificada pelo contador, com boa fé, indicou de uma única vez todos os valores que detinha em conta corrente no exterior, referentes às datas de 31 de dezembro de 2012, 2013, 2014 e 2015;
3. No mesmo sentido são os valores já informados a essa Autarquia em 31.12.2014 e em 31.12.2015, sempre decrescentes;
4. Entende estar sendo submetida a uma cobrança irregular na medida em que sucessivas multas estão passíveis de serem aplicadas a partir de um mesmo fato, a partir de um mesmo contexto situacional;
5. A norma deve ser interpretada, pois não é possível ao legislador prever todas as situações possíveis;
6. Falha no envio da declaração não decorre de manobras escusas, não tendo intenção de ocultar qualquer situação;
7. Embora o desconhecimento da legislação não a isente de culpa, há que se reconhecer que não houve dolo, tampouco lesão ao Sistema Financeiro Nacional e que empenhou suas energias e capacidade financeira contribuindo para o crescimento socioeconômico do país;
8. Caso o Banco Central do Brasil entenda cabível a multa, requer que seja esta atenuada na forma do §2º do art. 56 da Circular nº 3.857, de 2017.

3. DECISÃO

3. O BACEN apurou que no extrato da declaração e no documento de conversão de moedas, a Recorrente informou possuir capitais no exterior no montante de US$ 661.458,00 (equivalente a R$ 1.549.134,64) na data-base de 31.12.2013. Desta forma decidiu, sem síntese, o que segue.

4. Preliminarmente, esclarece que a entrega da DCBE relativas a anos-base anteriores ou posteriores não têm o condão de descaracterizar o ilícito administrativo que deu causa à instauração do presente feito, tendo em vista que as declarações anuais são independentes e, por esse motivo, a infração se consuma no descumprimento do prazo fixado a cada ano, independentemente de comunicação do BACEN. Pelo mesmo motivo, não procede o argumento de que, caso aplicada a multa, o BACEN estaria sancionando sucessivas vezes pelo mesmo fato ou contexto situacional.

5. No mérito, a Circular nº 3.624, de 2013, estabeleceu o prazo limite para entrega da declaração até às 18 horas de 07.04.2014. Portanto, restou caracterizado que a Recorrente prestou as informações fora do prazo regulamentar, com atraso de 1.212 dias.

6. Salientou que a irregularidade apontada não depende, para sua caracterização, da existência de dolo, visto que a norma não exige a averiguação da intenção do agente. Tampouco depende da ausência da prejuízo ao erário ou a terceiros.

7. Assim, foi aplicada multa ao Recorrente no valor de R$ 15.491,34 (quinze mil, quatrocentos e noventa e um reais e trinta e quatro centavos),com fulcro no art. 1º da Medida Provisória nº 2.224, de 2001, relativo a  1% do valor declarado, conforme previsto no inciso I do art. 8º da Resolução nº 3.854, de 2010.

4. RECURSO VOLUNTÁRIO AO CRSFN:

8. O Recurso Voluntário ao CRSFN foi apresentado tempestivamente. O Recorrente reiterou os argumentos apresentados na defesa, destacando, em síntese que:

1. Possui nacionalidade brasileira e francesa, é formada em Tecnologia da Informação, e retornou para o Brasil para investimento no setor, abrindo sua própria empresa bem sucedida profissionalmente;
2. O indeferimento de sua defesa de primeira instancia se prendeu a uma primária interpretação da norma; por analogia, se os recursos estivessem sido mantidos no exterior por 100 anos e as multas fossem aplicadas a cada ano, estaria se criando um confisco;
3. A laconicidade da decisão quanto ao pleito de atenuação da multa nos termos do §2º, do art. 56 da Circular BACEN/DC nº 3857/2017, sob o argumento que o dispositivo não se aplica à infração, na medida em que o comando especifico está regulado pelo art. 60 da mesma norma é lamentável;
4. A legalidade dos atos não se prende, tão somente, ao texto frio da lei;
5. O pleito de aplicação de atenuante da multa tem fundamento no §2° do art. 56 e art.51 da Circular n° 3857 do Bacen, que dispõe sobre os fatores de ponderação para as infrações previstas nos incisos IV, V, VII. XIV. XV e XVII do art. 3º da Lei n° 13.506;
6. Ou seja, o inc. IV do art. 3º da Lei 13.506/2017 é exatamente "deixar de fornecer ao Banco Central do Brasil documentos, dados ou informações cuja remessa seja imposta por normas legais ou regulamentares;
7. se há redundância da matéria com o artigo 60, por falha redacional ou não, o enquadramento deve ser o mais favorável ao contribuinte, nos termos do art. 112 do CTN.
8. Requer a reapreciação do caso sob o enfoque de que a Instituição está aplicando multa a partir do mesmo fato gerador ocorrido em dezembro de 2012; e subsidiariamente que o caso atraia as atenuantes inseridas no artigo 56 da circular 3857/2017 na razão de 20% para cada.
9. Não obstante, requer, seja pelo sim seja pelo não, que o julgamento se dê fundamentado, na exata dicção das regras mandatórias do parágrafo 10 do artigo processual 489.

É o relatório.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça, Conselheiro(a), em 06/11/2019, às 16:29, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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 Modalidade(s) de Julgamento:     ( X )Virtual      ( X  )Videoconferência     ( X )Presencial

aditamento ao RELATÓRIO

1. O presente Relatório Complementar tem como objetivo apresentar a manifestação da PGFN em solicitação de Parecer feita pela Conselheira Presidente, Ana Maria Melo Netto Oliveira no presente processo, após pedido de vistas, quando o Recurso estava pautado na 432ª Sessão de Julgamento.

2. Em sua solicitação de manifestação à PGFN a Conselheira Presidente apresentou os seguintes pontos a serem esclarecidos:

“Trata-se de processo em que se apura a entrega intempestiva de declaração sobre bens e valores possuídos fora do território nacional na data base de 31.12.2013, resultando na aplicação da penalidade de multa com fundamento no art. 1º da Medida  Provisória nº 2.224, de 2001 c.c. no inciso I do art. 8º da Resolução nº 3.854, de 2010.

Conforme entendimento predominante no CRSFN, a infração objeto deste processo se materializa na data da entrega intempestiva, que, no presente caso, ocorreu em 01.08.2017, data em que vigia a MP nº 784, de 7 de junho de 2017 que, além de revogar o art. 3º da MP nº 2.224/2001, promoveu-lhe a seguinte alteração:

"Art. 50. A Medida Provisória nº 2.224, de 2001, passa a vigorar com as seguintes alterações:

'Art. 1º O não fornecimento de informações regulamentares exigidas pelo Banco Central do Brasil relativas a capitais brasileiros no exterior e a prestação de informações falsas, incompletas, incorretas ou fora dos prazos e das condições previstas na regulamentação em vigor constituem infrações sujeitas à aplicação do disposto no art. 39 da Medida Provisória nº 784, de 7 de junho de 2017 .’

O art. 39 da MP nº 784/2017, por sua vez, dispunha que: "À exceção dos art. 2º, art. 3º, art. 4º e incisos I, III, IV e V do caput do art. 5º, as regras estabelecidas no Capítulo II e no Capítulo IV aplicam-se, no que couber, às infrações previstas no Decreto nº 23.258, de 19 de outubro de 1933, no Decreto-Lei n º 9.025, de 27 de fevereiro de 1946, na Lei n º 4.131, de 3 de setembro de1962, no Decreto-Lei n º 1.060, de 21 de outubro de 1969 , na Medida Provisória n º 2.224, de 4 de setembro de 2001 , e na Lei nº 11.371, de 28 de novembro de 2006 , quando apuradas pelo Banco Central do Brasil.”".

Ocorre que a MP nº 784/2017 não foi regulamentada no que tange aos parâmetros para aplicação de penalidades pecuniárias,  já tendo o CRSFN se deparado com recursos administrativos que questionam a ausência de critérios objetivos para aplicação da penalidade de multa, pois a redação do artigo 1° da Medida Provisória n° 2.224/01 vigente à época teria sido omissa quanto ao valor a ser utilizado como base de cálculo da multa prevista no artigo 8°, I, da Resolução n° 3.854/10.

Para exame dessa questão jurídica e quaisquer outras compreendidas como pertinentes ao exame da questão, solicito manifestação escrita da representação da PGFN junto ao CRSFN, nos termos do art. 15, inc. II do RICRSFN, aprovado pela Portaria MF nº68/2016.”

3. Em resposta, o D. Procurador da PGFN, Dr. Euler Barros Ferreira Lopes enfrentou as questões jurídicas suscitadas através de três pontos:

1. a aplicabilidade da retroatividade posterior benéfica (CF art. 5º, XL) em sede de direito administrativo-sancionador;

2. a finalização da eficácia da MP 784/2017 e suas repercussões (in abstracto e in concreto - CF art. 62, §§ 3º e 11), e;

3. as repercussões dos dois itens anteriores relativamente à infração de atraso na declaração anual de bens e valores detidos no exterior que forem consumadas durante a vigência dessa MP 784/2017.

4. Após discorrer sobre os pontos propostos, o D. Procurador apresentou sua conclusão, da qual destacamos e transcrevemos os principais pontos, conforme abaixo:

“45. Como se pode perceber da resposta supra, o Banco Central acabou por entender prejudicada a análise de eventual ultratividade condicionada da MP 784/2017 (CF art. 62, §11) em razão da entrada em vigência de normas posteriores mais benéficas (“restauração” da Lei 4.595/1964 e Lei 13.506/2017), as quais deveriam ser aplicáveis por força do princípio da retroatividade na norma posterior benéfica (CF art.5º, XL).

46.Tais considerações, apesar de relativas à revogação que a MP 784/2017 fez quanto à Lei 4.595/64, também podem ser estendidas à revogação que essa mesma MP 784/2017 (art. 50) fez quanto à MP 2.224/2001. Ubi eadem ratio ibi idem jus.

47. Partindo da regra geral de que as infrações são apuradas segundo a lei vigente à data de seu cometimento, tem-se que, prestada a presente declaração atrasada em 01/08/2017, esta deveria ter a correspondente tipificação regida segundo as regras então vigentes, a saber, a MP 784/2017 (vigente de 08/06/2017 a 19/10/2017).

48. E, com a devida vênia, tal conclusão não poderia ser prejudicada com a superveniência da “restauração” da redação original da MP 2.224/2001 (entre 20/10/2017 e 13/11/2017) e da Lei 13.507/2017 (a partir de 14/11/2017).

49. Como exposto no item II da presente manifestação, não haveria que se cogitar da aplicação in casu do princípio da retroatividade na norma posterior benéfica (CF art. 5º, XL), isso seja pela impossibilidade de sua extensão em sede de direto administrativo sancionador (vide Parecer nº 00028/2015/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Advogado-Geral da União), seja porque as disposições da Lei 13.506/2017 (isoladamente consideradas, como devem ser aplicadas pelo CRSFN) não se mostram como menos gravosas.

50. Ademais, há que se lembrar a incidência, relativamente à perda de eficácia da MP 784/2017, do que expressamente determinado pelo art. 62, §11, in fine da Constituição Federal: não convertida em lei essa MP 784/2017, e não tendo sido editado o correspondente decreto legislativo, “as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conserva-se-ão por ela regidas”(CF art. 62, §11, in fine – grifos nossos).

51. A MP 784/2017 tratou, dentre outras questões, da tipificação de condutas infracionais a serem apuradas pelo Banco Central.  Tendo a presente infração sido cometida durante o período de sua vigência, a consumação dessa conduta deve ser apurada segundo a norma então vigente (art. 50 da MP 784/2017), bem assim a correspondente penalidade (que poderia ser diretamente arbitrada segundo o que determinado pelo art. 39 da MP 784/2017).

52. Trata-se de ato jurídico que, consumado durante a vigência da MP 784/2017, tem que ser apurado segundo essa norma, não só por conta do art. 62, §11, in fine da Constituição Federal, mas também por conta da proteção constitucional ao ato jurídico perfeito (CF art. 5º, XXXVI).

53. Em semelhança ao que ocorre com a ultratividade das leis penais temporárias/excepcionais (CP, art. 3º), as condutas infracionais cometidas durante a vigência de MP não-convertida em lei, para as quais não houve decreto legislativo, também deveriam continuar a ser por ela regidas, em decorrência da ultratividade condicionada do art. 62, §11, in fine da Constituição Federal.

54. Ressalte-se que tal conclusão é ainda mais reforçada tendo em conta o status das normas constitucionais diretamente em debate: não se pode pretender tornar vazio de qualquer conteúdo disposição constitucional (CF art. 62, §11) a partir da interpretação extensiva e analógica, ao direito administrativo, de outra norma prevista para a seara penal (CF art. 5º, XL).

55. Tudo isso considerado, o mínimo de eficácia que poderia se pretender ao art. 62, §11 da CF seria que, mesmo após a perda de vigência da MP 784/2017, ela continuasse a ser a regra aplicável relativamente tanto (i) às infrações instantâneas cometidas entre 08/06/2017 e19/10/2017, e quanto (ii) às infrações permanentes/continuadas cessadas nesse mesmo período.

...

63. Assim, em se tratando de infração de atraso na declaração de bens e valores detidos no exterior, tem-se que esta restou consumada na data dessa declaração atrasada (in casu, em 01/08/2017), conclusão essa que igualmente serve para definir a norma a ela aplicável: art. 1º da MP 2.224/2001, segundo a redação dada pelo art. 50 da MP 784/2017.

64. Em que pese isso, está correto o entendimento da Decisão 988/2019-DERAD/GEOCON/GTSUL quando afirma que, segundo a tipificação vigente à época dos fatos (art. 1º da MP 2.224/2001, segundo o art. 50 da MP 784/2017), havia inequívoca previsão sobre tanto sobre a conduta infracional quanto à correspondente penalidade:

“Art. 50. A Medida Provisória nº 2.224, de 2001, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 1º O não fornecimento de informações regulamentares exigidas pelo Banco Central do Brasil, relativas a capitais brasileiros no exterior e a prestação de informações falsas, incompletas, incorretas ou fora dos prazos e das condições previstas na regulamentação em vigor constituem infrações sujeitas à aplicação do disposto no art. 39 da Medida Provisória nº 784, de 7de junho de 2017.

.........................................................................” (NR)”

(grifos nossos).

65. O referido art. 39 da MP 784/2017 possuía a seguinte redação:

“Art. 39. À exceção dos art. 2 º, art. 3º , art.4 º e incisos I, III, IV e V do caput do art. 5º, as regras estabelecidas no Capítulo II e no Capítulo IV aplicam-se, no que couber, às infrações previstas no Decreto n º 23.258, de 19 de outubro de 1933 , no Decreto-Lei n º 9.025, de 27 de fevereiro de 1946 , na Lei n º 4.131, de 3 de setembro de 1962 , no Decreto-Lei n º 1.060, de 21 de outubro de 1969 , na Medida Provisória n º 2.224, de 4 de setembro de 2001 , e na Lei n º 11.371, de 28 de novembro de 2006 ,quando apuradas pelo Banco Central do Brasil”.

(grifos nossos).

66.  Ou seja, em 01/08/2017 a acusada prestou declaração de que, para a data-base de 31/12/2013, possuía bens e valores no exterior, isso enquanto essa declaração deveria ter sido feita até às 18:00 de 07/04/2014 (Circular BC 3.624/2013).

...

70.  De uma leitura sistemática desses dispositivos da MP 784/2017, pode-se depreender que, com exceção do limite de 0,5% da receita de serviços e de produtos financeiros (especificada nos §§ 1º e 2º do art. 7º, da MP 784/2017), a norma que prevê penalidade de multa em até R$ 2 bilhões (art. 7º, II da Lei MP 784/2017) é perfeitamente aplicável de imediato (eficácia imediata), podendo ser balizada pelo próprio julgador segundo os critérios gerais de aplicação de penalidades (MP 784/2017, art. 10).

71. Por isso é que se pode afirmar a correção da passagem da decisão recorrida quando expõe a possibilidade de se arbitrar, in casu, multa até o teto previsto no art. 7º, II da MP 784/2017. Trata-se de norma de eficácia imediata passível, quando muito, ser qualificada como norma de eficácia contida (imediatamente aplicável mas sujeita a eventual limitação), mas nunca como norma de eficácia limitada (que só teriam incidência após regulamentação), donde se pode concluir que eventual regulamentação sua só poderia tratar de especificações para aplicação dessas penalidades, mas nunca poderiam ser qualificada como condição imprescindível para sua direta aplicação.

72. Tem-se, assim, que, segundo a MP 784/2017, prescindem de qualquer regulamentação tanto a tipificação da infração de declaração atrasada de bens e valores detidos no exterior (MP 784/2017, arts. 50 e 39) quanto à sua correspondente penalidade pecuniária (MP 784/2017, art. 59 c/c art. 5º, II e 7º, II).

73. E mesmo que se considere cabível a incidência, durante a vigência da MP 784/2017, da regulamentação da Resolução CMN 3.854/2010 (algo discutível em se tendo em conta que o art. 38, I da MP 784/2017 atribuiu não ao CMN, mas sim ao Banco Central a regulamentação dessas penalidades), tem-se que, ainda assim, não haveria qualquer prejuízo.

74. A regulamentação contida no art. 8º, I, Resolução CMN 3.854/2010 dizia respeito unicamente a um dos critérios para definição da penalidade cabível em declaração atrasada de bens e valores detidos no exterior. Trata-se unicamente de um dos critérios possíveis de dosimetria de multa, e nada dispõe sobre a tipificação (declaração atrasada de bens e valores detidos no exterior) ou sobre a previsão da penalidade cabível (multa).

75. Em que pese a divergência quanto aos critérios usados na decisão recorrida para o arbitramento da penalidade de multa(aplicação retroativa da Lei 13.506/2017 e correspondente regulamentação), tem-se que a multa por ela imposta (R$ 15.491,34 - 1% do valor declarado em atraso) ainda assim foi arbitrada dentro dos limites previstos na legislação vigente à época em que consumada a infração (MP784/2017, arts. 39 c/c arts. 5º, II e 7º, II), razão pela qual ela deve ser mantida (ainda que por fundamento diferente).

76. No mérito, há que se ressaltar que a infração está amparada no art. 1º, da MP 2.224/2001 (com a redação dada pelo art. 50 da MP784/2017, e cuja tipificação foi mantida pela Lei 13.506/17).

77. O estabelecimento das condições e dos prazos para entrega das declarações foi disposto pelo Banco Central do Brasil, que tem competência de “efetuar o controle dos capitais estrangeiros, nos termos da lei” (art. 10, VII, da Lei nº 4.595/64), para data-base de 31/12/2013 até as 18:00 hrs de 07/04/2014, conforme Circular Bacen 3.624/2013. Apesar disso, a ora recorrente só declarou a existência desses seus ativos em 01/08/2017.

78. A descrição dos atos normativos evidencia que o dever de informar aos administrados foi cumprido de forma adequada, não havendo qualquer restrição de acesso às informações veiculadas na forma do meio oficial de divulgação, qual seja, via Diário Oficial, de modo que não há ofensa ao princípio da publicidade (art. 37, caput, da Constituição Federal), ainda mais porque a LINDB-Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (nova ementa da LICC conferida pela Lei nº 12.376/2010) - (Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942)estipula que “Art. 3º Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece”.

79. Em razão da competência específica de controle de capitais estrangeiros que cabe ao Banco Central, não há se confundir com competências de outros órgãos públicos, mesmo que da mesma esfera da Administração. É dizer, a obrigatoriedade de prestar informações a respeito da situação patrimonial à Receita Federal não dispensa a parte da necessidade de atender a comando legal especificamente dirigido à informação, ao Banco Central, sobre existência de bens e capitais no exterior. Cada órgão público age segundo normas e espectros de atuação próprios e inconfundíveis.

80. Ademais, a infração em tela assume a feição de estar entre aquelas em que o resultado é de mera conduta, ou seja, a lei não exige qualquer resultado naturalístico, contentando-se com a ação ou omissão do agente. Desnecessária, portanto, falar-se em imprescindibilidade de demonstração de prejuízo, de má-fé ante a conduta praticada ou ainda, de inexistência de modificação na informação a ser prestada ano a ano.”

É o relatório.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça, Conselheiro(a), em 29/10/2020, às 16:27, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 11474081 e o código CRC E604157A.

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aditamento ao RELATÓRIO

Pautado na 446ª Sessão de Julgamento, em 09/03/2021, o Conselheiro Thiago Chaves pediu vistas ao processo e solicitou uma manifestação da PGFN sobre a possibilidade de retroatividade do novo limite mínimo para a apresentação da Declaração de Capitais de Brasileiros no Exterior.

No pedido de Parecer foi solicitado um posicionamento da D. PGFN sobre a aplicabilidade da retroatividade dos valores mínimos para a obrigatoriedade da Declaração de Capitais de Brasileiros no Exterior, conforme foi posicionamento do Banco Central do Brasil, em resposta à diligência que foi solicitada pelo Conselheiro Sérgio Cipriano no Processo para o Processo SEI 10372.100022/2019-12.

Em resposta a D. PGFN expediu o PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 304/2021, da lavra do D. Procurador da Fazenda Nacional Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, que, resumidamente se posiciona da seguinte forma:

“...

11. Em linhas gerais, o referido parecer jurídico aduz que a alteração nos limites para declaração de bens e valores detidos no exterior (aumentada de US$ 100 mil para US$ 1 milhão a partir de 01/09/2020 pela Resolução CMN 4.841/2020) deveria retroagir a fatos passados eis que se tratou de uma revisão do juízo de reprovação das condutas (não-declaração de valores entre US$ 100 mil e US$ 1 milhão na forma regulamentar), que já não mais teriam repercussão para o fim a que destinavam (fornecimento de dados estatísticos necessários à formulação da política econômica nacional, especialmente quanto à formulação da Posição Internacional de Investimentos - PII).

12. Em razão da retroatividade da norma posterior benéfica (CF art. 5º, XL), esse aumento do limite para declaração de CBE (de US$ 100 mil para US$ 1 milhão a partir de 01/09/2020 pela Resolução CMN 4.841/2020) deveria retroagir a exercícios passados para fundamentar, em relação não-declaração de valores entre US$ 100 mil e US$ 1 milhão, (i) a não-instauração dos processos sancionadores que ainda não tiverem sido instaurados; (ii) a extinção da punibilidade dos processos sancionadores já instaurados (citação já recebida) “independentemente da fase em que se encontram” (item 33, “c” da Parecer Jurídico 680/2020-BCB/PGBC).

13. Por se tratarem de idêntica questão jurídica, merecem ser aqui reiterados (Lei 9.784/199, art. 50, §1º) os itens 10-32 do Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 299/2021, de 18/08/2021 (doc. 18042697 desse Proc. 10372.100022/2019-12), por meio dos quais se foram confirmadas as conclusões pela irretroatividade do aumento dos limites de DCBE, operados pela Resolução CMN 4.841/2020, aos casos pendentes de julgamento, in verbis:

"10. No entanto, em que pesem os respeitáveis fundamentos dessa manifestação jurídica, a nosso juízo ainda assim deve remanescer o entendimento pela irretroatividade, aos casos pendentes, do aumento de limite US$ 100 mil para US$ 1 milhão (Resolução CMN 4.841/2020), conforme já exposto no anterior Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN 232/2020 (doc. 11471683), cujos termos ora se têm por reiterados (Lei 9.784/99, art. 50, §1º).

11. Destaque-se, desde já, que a retroatividade desse novo limite de US$ 1 milhão (Resolução CMN 4.841/2020), para períodos em que vigorava o limite de US$ 100 mil, além de violar expressamente o art. 2º da Resolução CMN 4.841/2020 (“Esta Resolução entra em vigor em 1º de setembro de 2020”), também viola a anterior redação da Resolução 3.854/2010, que determinava a declaração de bens e valores acima de US$ 100 mil.

12. Além disso, a retroatividade desse novo limite de US$ 1 milhão, “independentemente da fase em que se encontram” (item 33, “c” da Parecer Jurídico 680/2020-BCB/PGBC) parece suscitar vários questionamentos que vão além da não-instauração de processos e da extinção de punibilidade em processos sancionadores já instaurados.

13. Um primeiro diz respeito justamente à fase recursal: desde a interposição do recurso voluntário, tal competência para determinar a extinção da punibilidade não seria mais do Banco Central, mas sim do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional – CRSFN, conforme expressamente previsto no art. 29, §1º da Lei 13.506/2017:  ...”

E conclui da seguinte forma:

“14. Esclareça-se que, durante o julgamento do referido Proc. 10372.100022/2019-12 na 451ª Sessão do CRSFN (em 10/08/2021), a maioria do Colegiado do CRSFN seguiu o entendimento do voto condutor do Cons. Relator Francisco Papellás (doc. 17225392 desse Proc. 10372.100022/2019 12) para, justamente pelos fundamentos acima referidos, afastar qualquer retroatividade do aumento de limites de DCBE, operados pela Resolução CMN 4.841/2020, aos casos pendentes de julgamento (respectivos inteiro teor e ata ainda pendentes de formalização).

15. Também merece registro que a necessidade de recapitulação, segundo a então vigente MP 784/2017, relativamente às infrações cometidas de 08/06/2017 até 19/10/2017, objeto de apontamento no Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 205/2020, de 20/07/2020 (doc. 9308335), também já mereceu expresso acatamento pelo CRSFN (v.g. Procs. 10372.100291/2019-89 e 10372.100292/2019-23, ambos j. na 442ª Sessão em 20/10/2020).

16. Feitas todas essas observações, reitera-se a opinião pelo conhecimento e desprovimento do presente recurso voluntário.”

É o relatório.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça, Conselheiro(a), em 15/11/2021, às 14:28, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

Voto do relator

1.  Objeto

1. Trata o presente da análise do Recurso Voluntário apresentado pela Recorrente, contra decisão do Banco Central do Brasil (“Bacen”), que lhe aplicou multa de R$ 15.491,34 (quinze mil, quatrocentos e noventa e um reais e trinta e quatro centavos), com fulcro no art. 1º da Medida Provisória nº 2.224/2.001[1], pelo fornecimento intempestivo da Declaração de Capitais de Brasileiros no Exterior (“DCBE”), referente à data base de 31/12/2013.

2. Das Preliminares

2. A Recorrente foi intimada da decisão em 03/06/2019, e o Recurso foi interposto tempestivamente em 28/06/2019. Portanto, deve ser conhecido e apreciado.

3. Analisando a sequência de fatos do Processo Administrativo, fica afastada a possibilidade de ocorrência de prescrição ordinária ou intercorrente.

4. Considerando a data em que a Recorrente apresentou a sua Declaração de Capitais de Brasileiros no Exterior (01/08/2017), tem-se que a norma vigente era a Medida Provisória 2.224/2001 com as alterações dadas pela MP 784/17.

5. A esse respeito, foi solicitado Parecer à PGFN pela então Conselheira Presidente do CRSFN sobre a aplicabilidade das alterações na Medida Provisória 2224/2001 em virtude da não conversão em Lei da MP 784/17 no prazo legal e de não ter sido editado o correspondente Decreto-Legislativo, bem como em razão da MP 784/17 não ter sido regulamentada no que tange aos parâmetros para aplicação de penalidades pecuniárias.

6. De acordo com o PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº205/2020 exarado pelo D. Procurador da PGFN Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, (“Parecer PGFN”), as condutas infracionais deveriam continuar a ser regidas pela regra vigente à época dos fatos em decorrência da ultratividade condicionada do art. 62 § 11[2] da Constituição Federal, conforme abaixo:

“52. Trata-se de ato jurídico que, consumado durante a vigência da MP 784/2017, tem que ser apurado segundo essa norma, não só por conta do art. 62, §11, in fine da Constituição Federal, mas também por conta da proteção constitucional ao ato jurídico perfeito (CF art. 5º, XXXVI).

53. Em semelhança ao que ocorre com a ultratividade das leis penais temporárias/excepcionais (CP, art. 3º), as condutas infracionais cometidas durante a vigência de MP não-convertida em lei, para as quais não houve decreto legislativo, também deveriam continuar a ser por ela regidas, em decorrência da ultratividade condicionada do art. 62, §11, in fine da Constituição Federal.

54. Ressalte-se que tal conclusão é ainda mais reforçada tendo em conta o status das normas constitucionais diretamente em debate: não se pode pretender tornar vazio de qualquer conteúdo disposição constitucional (CF art. 62, §11) a partir da interpretação extensiva e analógica, ao direito administrativo, de outra norma prevista para a seara penal (CF art. 5º, XL).

55. Tudo isso considerado, o mínimo de eficácia que poderia se pretender ao art. 62, §11 da CF seria que, mesmo após a perda de vigência da MP 784/2017, ela continuasse a ser a regra aplicável relativamente tanto (i) às infrações instantâneas cometidas entre 08/06/2017 e19/10/2017, e quanto (ii) às infrações permanentes/continuadas cessadas nesse mesmo período.”

7. No que tange à penalidade aplicável, esclarece o Parecer que na data da declaração atrasada, tal conduta era tipificada como infração administrativa segundo o referido art. 1º da MP 2.224/2001, conforme a redação dada pelo art. 50 da MP 784/2017, sujeita à penalidade de multa pecuniária conforme o art. 5º, II[3] da MP 784/2017, restrita aos limites previstos nos incisos I e II do art. 7º[4].

8. Quanto aos critérios gerais para ser eventualmente considerados eram previstos no art. 10[5] da MP 784/2017, e quanto à gradação das penalidades em seu art. 38, I[6].

9. Desta forma, conclui o parecer:

“De uma leitura sistemática desses dispositivos da MP 784/2017, pode-se depreender que, com exceção do limite de 0,5% da receita de serviços e de produtos financeiros (especificada nos §§ 1º e 2º do art. 7º, da MP 784/2017), a norma que prevê penalidade de multa em até R$ 2 bilhões (art. 7º, II da Lei MP 784/2017) é perfeitamente aplicável de imediato (eficácia imediata), podendo ser balizada pelo próprio julgador segundo os critérios gerais de aplicação de penalidades (MP 784/2017, art. 10).”

10. Superada a questão da aplicabilidade da MP 784 para fundamentação da condenação em apreço, assim como quanto à sua competência para estabelecer os parâmetros e critérios para aplicação da penalidade e dosimetria, cumpre analisar a possibilidade de aplicação de retroação de norma mais benéfica ao acusado no processo administrativo sancionador.

11. Em sua 431ª Sessão de Julgamento, quando do julgamento dos Recursos 13.898 (10372.000083/2016-38 - Rel Conselheiro Otto Eduardo Lobo) e 13.941 (10372.000447/2016-80 - Rel. Conselheira Ana Paula Zanetti de Barros Moreira), o CRSFN acolheu entendimento pela possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 13.506, de 2017, com a regulamentação da Circular BC 3.857/17 às causas decididas ainda sob a vigência da Lei 4.595/64, caso se revele mais favorável ao acusado. Julgo que o mesmo entendimento poderia ser adotado, caso a Lei n° 13.506, de 2017, regulamentada pela Circular nº 3.857, de 2017 ou a Lei nº 4.595, de 1964, se revelassem mais benéficas do que o art. 1º da MP 2.224/2001, conforme a redação dada pelo art. 50 da MP 784/2017.

12. Entretanto, como bem exposto pela PGFN, tanto a Lei n° 4.595, de 1964, bem como a Lei n° 13.506, de 2017, com a regulamentação dada pelo Banco Central através da Circular Bacen 3.857/17 não se mostram mais benéficas à Recorrente, haja vista que na Circular nº 3.857, de 2017, os critérios, limites e redutores do valor da multa previstos no art. 8º, inc. I, da Resolução nº 3.854, de 2010, foram mantidos, inclusive o cotejo entre os montantes correspondentes a 1% do valor sujeito a registro ou declaração e R$25.000,00, que corresponderia à multiplicação de 10% do valor máximo de R$250.000,00, previsto no art. 1º da MP nº 2.224, de 2001, anterior as alterações legislativas.

13. Assim, levando em conta: i) a regra da ultratividade condicionada do art. 62, §11, da Constituição Federal e ii) que a MP 784/2017 dispunha critérios suficientes para aplicação da multa pelo Banco Central, portanto, prescinde qualquer regulamentação quanto à tipificação da infração de declaração atrasada de bens e valores detidos no exterior (MP 784/2017, arts. 50 e 39) e quanto à sua correspondente penalidade pecuniária (art. 59 c/c art. 5º, II e 7º) considero que a multa imposta pelo BACEN em 1% do valor declarado em atraso foi arbitrada dentro dos limites previstos na legislação vigente à época em que foi consumada a infração, razão pela qual deve ser mantida.

14. Superadas as questões sobre a capitulação dada pelo Bacen à infração e penalidade aplicada, que julgo ser acertada, passamos a enfrentar as questões de mérito.

II. Mérito

15. De ofício, analisaremos a possibilidade de considerar a aplicação retroativa da Resolução CMN nº 4.481, de 30 de julho de 2020. A referida Resolução do CMN altera o art. 2º da Resolução nº 3.854 de 27/10/2010, majorando o valor mínimo para a DCBE, inclusive das retificações, para US$1.000.000,00 (um milhão de dólares).

16. Considero que a referida alteração é consequência de uma louvável e desejável evolução na regra da DCBE e não tem vinculação com situações conjunturais, conforme pode ser observado nos parágrafos 4 e 5 do Voto 193/2020-BCB, de 15/07/2020, que propôs ao Conselho Monetário Nacional a alteração do limite mínimo para a DCBE, cujo texto reproduzo abaixo:

“ 4. Vale dizer que o piso para a obrigatoriedade da declaração anual de CBE permanece fixo em valores nominais desde 2004 em US$100.000,00 (cem mil dólares dos Estados Unidos da América), e que esse piso, cada vez menor em termos reais, impõe custo de observância à sociedade que ultrapassa em muito eventuais ganhos de qualidade das estatísticas compiladas. Assim, entende-se necessária a atualização desse piso, e propomos sua elevação para US$1 milhão (um milhão de dólares dos Estados Unidos da América), o que reduziria substancialmente o custo de observância, sem reflexos significativos na qualidade das estatísticas de ativos externos compiladas pelo País.

5. O crescente custo de observância manifesta-se na contínua elevação do número de declarantes, que passou de cerca de 10 mil, na data-base de dezembro de 2003, para mais de 64 mil, na data-base de dezembro de 2019. A tabela abaixo, com as informações preliminares referentes ao CBE anual de 2019, mostra que declarações cujos ativos eram inferiores a US$1 milhão (um milhão de dólares dos Estados Unidos da América) representaram 64,9% do número total de declarantes (41.665), mas apenas 2,8% do valor total de ativos declarados (US$15,1 bilhões).”

17. As próprias características da obrigação da DCBE se mostram diferentes de outras normas conjunturais, como as normas de câmbio, por exemplo, cujo efeito segue o princípio tempus regit actum, tornando inaplicável qualquer retroação de normas adaptadas a uma nova realidade.

18. Apesar de termos a norma da DCBE referenciadas em valores em dólares dos Estados Unidos da América, esta não configura uma norma cambial, nem pela sua fundamentação, nem pela finalidade que é declarada pela Autarquia. A título indicativo deste entendimento, verifica-se que nem a Resolução nº 3.854/2010, tampouco a posterior Resolução nº 4.8414/2020, que veio alterar o piso para a obrigatoriedade da declaração anual de CBE constam na seção de legislação cambial no sítio do BACEN.

19. Enquanto as normas cambiais destinam-se a regular um fluxo de capitais, disciplinando a atuação dos participantes do mercado e criando regras para a documentação da troca de moedas e as transferências internacionais de recursos, a norma da DCBE é focada na informação sobre um estoque de patrimônio de brasileiros no exterior, não tratando de como aquele recurso foi constituído ou transferido para o exterior. Adicionalmente, a sua finalidade é meramente estatística, para a elaboração das contas internacionais e planejamento de políticas públicas.

20. Interpreto a alteração promovida pelo Conselho Monetário Nacional uma evolução regulatória, que sem uma perda relevante de precisão, buscaria uma elevação na eficiência desta informação. Afastando da obrigação uma parcela que, com a experiência de mais de dez anos, pode ter se mostrado estatisticamente menos eficiente e que, pela alteração do valor limite para a declaração, seria possível obter resultados semelhantes com menores custos para a Administração Pública.

21. Assim, pelo princípio constitucional da isonomia de tratamento aplicável à Administração Pública, deve-se considerar a aplicação da norma vigente a todos os casos pendentes de julgamento ou que ainda não tenha sido consumada a execução da pena, caso contrário, poderíamos enfrentar a situação em que dois administrados possam ser tratados de forma diferente para uma mesma conduta, um sendo dispensado de realizar a DCBE e outro sendo penalizado com multa. Isso ocorreria mesmo que, para os efeitos de constituição ou manutenção de capitais de brasileiro no exterior, nenhuma regra tenha se alterado nos últimos anos.

22. A Recorrente declarou possuir capital no exterior em valor inferior ao mínimo de acordo com a regra atual, o processo ainda se encontra em sede de recurso e não foi realizado pagamento da multa que foi aplicada pela primeira instância. Deve, portanto, ter preservado o seu direito constitucional de isonomia de tratamento e se beneficiar da evolução da regra, conforme a Resolução CMN nº 4.481, de 30 de julho de 2020.

23. Para a análise desta questão sobre a retroatividade da Resolução, trago elementos produzidos no no Processo SEI 10372.100022/2019-12, decorrentes do Pedido de Vistas do ex- Conselheiro Sérgio Cipriano dos Santos e que resultou em diligências ao Bacen para conhecer o entendimento da autarquia sobre a eventual retroação benéfica da Resolução CMN 4.841/2020 e se o Bacen instauraria Processo Administrativo Sancionador para uma declaração entregue em atraso antes da alteração, mas com valor inferior a US$1.000.000,00 (um milhão de dólares) (documento SEI 12059421).

24. A diligência foi encaminhada ao Bacen/Dstad, que consultou o Dicin sobre o posicionamento adotado, que, por sua vez, solicitou parecer à Procuraoria Geral do Banco Central do Brasil (PGBC). Trago, então, alguns trechos do Parecer Jurídico 680/2020 BCB/PGBC, que foi exarado em resposta à solicitação do Dicin e que trata das quetões formuladas na diligência realizada pelo CRSFN no Processo SEI 10372.100022/2019-12 em que a PGBC manifestou o entendimento favorável à aplicação de efeito retroativo da norma em apreço, conforme a seguir (documento SEI 12336470):

"18. Portanto, tem-se aqui a categoria da norma sancionadora em branco[7] por meio da qual o legislador confere um mandato à autoridade pública, para que componha a proibição legal, editando prescrições de caráter geral de sua própria competência[8]. A estrutura fragmentária da norma em branco relaciona-se de maneira especial com a eficácia retroativa benéfica. A alteração do complemento pela autoridade administrativa reconfigura o comando da lei, reduzindo ou agravando a censura do comportamento, com implicações para os fatos anteriores à modificação.

(...)

24. Como corolário, o direito administrativo sancionador se desinteressa da punição das condutas passadas, malgrado praticadas à luz de outra disposição normativa. A posição em vigor na Procuradoria-Geral do Banco Central (PGBC) aduz que o exercício da pretensão punitiva administrativa, tal qual na esfera penal, orienta-se também pela retroatividade da norma mais favorável, por força do art. 5º, XL, da Constituição da República.[9][10]

(...)

31. Assim, a retroatividade benéfica da Resolução CMN nº 4.481, de 2020, atinge infrações cometidas sob a égide da anterior redação da Resolução CMN nº 3.854, de 2010, extinguindo a punibilidade do descumprimento das obrigações relacionadas a DCBE de valores mantidos no exterior, por residentes no País, em montante abaixo de um milhão de dólares, independentemente de haver processo administrativo sancionador instaurado. Caso não haja sido instaurado, faltará justa causa para prosseguimento, pois a conduta não mais é considerada ilícita. Da mesma forma, se instaurado o processo administrativo sancionador, em qualquer fase em que se encontre, deverá ser arquivado em virtude da referida extinção de punibilidade, proferindo-se decisão absolutória do acusado. (grifei)"

25. E, aos quesitos formulados pelo CRSFN, afirma o seguinte:

“33. Ante o exposto, responde-se às perguntas formuladas pelo Dstat do seguinte modo:

a) a Res. CMN nº 4.841/2020, que desobriga a apresentação da declaração anual de CBE, em relação às pessoas físicas e jurídicas residentes no País, detentoras de bens e direitos no exterior em montante inferior ao equivalente a US$ 1.000.000,00 (um milhão de dólares dos Estados Unidos da América), pode ser aplicada em referência a datas-base anteriores a 1º/9/2020?

Resposta: Sim. As razões que conduziram à modificação da Resolução CMN nº 3.854, de 2010, pela Resolução CMN nº 4.841, de 2020, sinalizam que se alterou complemento de norma sancionadora em branco, imprimindo novo juízo de valor à conduta que descreveria a infração administrativa. Alterações em normas com essa estrutura se revestem de eficácia retroativa, porque constituem norma benéfica, tanto no ramo penal como no administrativo sancionador. Nesse contexto, a Resolução CMN nº 4.841, de 2020, deve ser aplicada às irregularidades praticadas sob a égide da anterior redação da Resolução CMN nº 3.854, de 2010, extinguindo a punibilidade da conduta concernente à inobservância das obrigações relacionadas a DCBE de valores mantidos no exterior, por residentes no País, em montante abaixo de um milhão de dólares;

b)caso a resposta ao item anterior seja afirmativa, declarações de CBE entregues em atraso poderão deixar de ser consideradas irregulares, desde que os responsáveis não tenham sido citados em PAS?

Resposta: O descumprimento das obrigações relacionadas a DCBE de valores mantidos no exterior, por residentes no País, em montante abaixo de um milhão de dólares não mais se sujeitam a ação punitiva do BCB. Dessa forma, não há justa causa para a instauração de processos administrativos sancionadores relativos a aludida irregularidade, pois a conduta não mais é considerada ilícita;”

26. Em consonância com o posicionamento exarado pela PGBC, colaciono trecho da Declaração de Voto da então Conselheira Presidente deste Conselho, Ana Maria Mello Neto, no processo SEI 10372.000260/2016-86, e Acórdão CRSFN 120/2020, de 25/08/2020, sobre a retroatividade da norma mais benéfica, no caso tratanto da Lei 13.506/2017, na qual se manifestou minuciosamente a respeito da possibilidade de retroação de normas mais benéficas aos processos administrativos sancionadores,a o qual me filio integralmente:

"Por absoluta convicção, não compartilhada pelo Relator ou pela PGFN, que expressou seu posicionamento por meio do parecer PARECER PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN/Nº 032/2019 e no PARECER  PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 81/2019, posiciono-me entre aqueles que enxergam uma ampla simbiose entre o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador, e reconhecem a possibilidade de retroação de normas mais benéficas também aos processos administrativos sancionadores, com fundamento no princípio constitucional inscrito no art. 5º, inciso XL da CF/88, ressalvando, todavia, o já consagrado entendimento do CRSFN quanto às normas temporais ou de política monetária, que podem ser flexibilizadas ou tornadas mais rígidas em função de mudanças de contexto econômico. Não entendo, todavia que a Lei nº 13.506/2017 ou a Circular nº 3.857/2017 enquadrem-se nessa modalidade.

Além disso, não me parece haver justificativas razoáveis para defender a irretroatividade de atos regulamentares, especialmente quando estamos na seara do Direito Administrativo Econômico, que tão ampla e frequentemente convive com as normas em branco heterogêneas, isto é, que têm complemento dado por ato infralegal. Transcrevo nesse sentido, da doutrina:

'(...) No entanto, a melhor compreensão do problema no âmbito penal sugere seja abandonado tal critério [segundo o qual a retroatividade só ocorre nas normas em branco homogênea - complemento dado por lei, ao passo que as normas em branco heterogênea a retroatividade só ocorreria no caso de profunda transformação normativa] - indiscutivelmente fluido, subjetivo - para estabelecer como regra a retroatividade da norma complementar mais favorável, independentemente de ser originária da mesma fonte ou de fonte diversa da norma administrativa tipificadora '[3]

No mesmo sentido, transcrevo julgado do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, mantidos pelo STJ ao denegar seguimento a Recurso Especial com fundamento no art. 557, caput, do CPC, que reconheceu não apenas a retroatividade, mas a abolicio criminis, pela superveniência de regulamento mais benéfico:

'ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. REVOGAÇÃO DA CONDUTA TIPIFICADA COMO ILÍCITO ADMINISTRATIVO POR POSTERIOR RESOLUÇÃO. RETROATIVIDADE. APLICAÇÃO DA NOVA RESOLUÇÃO.

1. Tendo a conduta ilícita administrativa praticada pela parte autora deixado de ser considerada como ilícita por posterior Resolução da ANTT. deve ser aplicada em seu favor a norma que lhe beneficia, tendo em vista, ainda, que sequer o processo administrativo instaurado contra si findou.

2. Decisões desta Corte nesse sentido.

3. Sentença de procedência mantida. (Apelação Cível 5000252-30.2015.4.04.7117/RS. TRF4, 3ª Turma. Rel. Des. Marga Inge Barth Tessler. Julgado em 04/10/2015. Unânime. RESP 1.602.122. Relatora Ministra Regina Helena Costa. Julgamento monocrático em 22.03.2018'

Da mesma forma, filio-me ao entendimento jurisprudencial dominante de que o conceito de norma mais benéfica só pode ser alcançado após exame das normas em conflito, diante do caso concreto, não bastando analisar as normas em abstrato ou sob o aspecto teleológico. Vale dizer, deverá o julgador verificar, diante do caso concreto e de suas convicções, se seria mais benéfica ao acusado a aplicação da pena segundo os critérios da nova norma, ou da anterior, o que demandaria ao julgador fazer o cotejo de ambas, na aplicação da pena em concreto, sendo-lhe vedada a combinação de normas - REsp 1107275, Rcl 3546, EREsp 1094499, HC 151.442/SP, dos quais transcrevo os trechos abaixo:

'Como consabido, vem do art.5º, XL, da CF/1988 o reconhecimento do princípio da retroatividade da lei mais benéfica como garantia fundamental, aplicando-se, imediatamente, a nova norma mais favorável ao acusado até mesmo após o trânsito em julgado da condenação. Contudo, a verificação da lex mitior no confronto de leis é feita in concreto, pois a norma aparentemente mais benéfica em determinado caso pode não sê-lo em outro. Daí que, conforme a situação, há retroatividade da norma nova ou a ultra-atividade da antiga (princípio da extra-atividade).  Isso posto, o § 4º do art. 33 da Lei n. 11.343/2006 (nova lei de tráfico de drogas), que, ao inovar, previu causa de   diminuição de pena explicitamente vinculada ao novo apenamento constante no caput daquele mesmo artigo, não pode ser combinado ao conteúdo do preceito secundário do tipo referente ao tráfico previsto no art. 12 da Lei n. 6.368/1976 (antiga lei de tráfico de entorpecentes), a gerar terceira norma, não elaborada e jamais prevista pelo legislador. A aplicação dessa minorante, inexoravelmente, aplica-se somente em relação à pena prevista no caput do  art. 33 da nova lei. Dessarte, há que se verificar, caso a caso, a situação mais vantajosa ao condenado, visto que, conforme apregoam a doutrina nacional, a estrangeira e a jurisprudência prevalecente no STF, jamais se admite a combinação dos textos para criar uma regra inédita. Precedentes citados do STF: RHC 94.806-PR, DJe 16/4/2010; HC 98.766-MG, DJe 5/3/2010, e HC 96.844-MS, DJe 5/2/2010. EREsp 1.094.499-MG, Rel. Min. Felix Fischer, julgado em 28/4/2010. (Grifei)'

"PENAL. HABEAS CORPUS. ART. 12, CAPUT, DA LEI Nº 6.368/76 (ANTIGA LEI DE TÓXICOS). APLICAÇÃO DO ART. 33, § 4º, DA LEI Nº 11.343/2006. VEDAÇÃO À COMBINAÇÃO DE LEIS. MINORANTE (TEXTO LEGAL VINCULADO). PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI PENAL MAIS   BENÉFICA (ART. 5º, INCISO XL DA CF/88) QUE IMPÕE O EXAME, NO CASO CONCRETO, DE QUAL REGRA LEGAL, EM SUA INTEGRALIDADE, É MAIS FAVORÁVEL AO PACIENTE.

I - A Constituição Federal reconhece, no art. 5º inciso XL, como garantia fundamental, o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica. Desse modo, o advento de lei penal mais favorável ao acusado impõe sua imediata aplicação, mesmo após o trânsito em julgado da condenação. Todavia, a verificação da lex mitior, no confronto de leis, é feita in concreto, visto que a norma aparentemente mais benéfica, num determinado caso, pode  não ser. Assim, pode haver, conforme a situação, retroatividade da regra nova ou ultra-atividade da norma antiga.

II - A norma insculpida no art. 33, § 4º da Lei n.º 11.343/06 inovou no ordenamento jurídico pátrio ao prever uma causa de diminuição de pena explicitamente vinculada ao novo apenamento previsto no caput do art. 33.

III - Portanto, não há que se admitir sua aplicação em combinação ao conteúdo do preceito secundário do tipo referente ao tráfico na antiga lei (Art.12 da Lei n.º 6.368/76) gerando daí uma terceira norma não elaborada e jamais prevista pelo legislador.

IV - Dessa forma, a aplicação da referida minorante, inexoravelmente, deve incidir tão somente em relação à pena prevista no caput do artigo 33 da Lei n.º 11.343/06.

V - Em homenagem ao princípio da extra-atividade (retroatividade ou ultra-atividade) da lei penal mais benéfica deve-se, caso a caso, verificar qual a situação mais vantajosa ao condenado: se a aplicação das penas insertas na antiga lei - em que a pena mínima é mais baixa - ou a aplicação da nova lei na qual há a possibilidade de incidência da causa de diminuição, recaindo sobre quantum mais elevado. Contudo, jamais a combinação dos textos que levaria a uma regra inédita.

VI- O parágrafo único do art. 2º do CP, à toda evidência, diz com regra concretamente benéfica que seja desvinculada, inocorrendo, destarte, na sua incidência, a denominada combinação de leis . 

VII - A vedação à combinação de leis é sufragada por abalizada doutrina.  No âmbito nacional, v.g.: Nelson Hungria, Aníbal Bruno e Heleno Cláudio Fragoso. Dentre os estrangeiros, v.g. : Jiménez de Asúa, Sebastián Soler, Reinhart Maurach, Edgardo Alberto Donna, Gonzalo Quintero Olivares, Francisco Muños Conde, Diego-Manuel Luzón Peña, Guillermo Fierro, José Cerezo Mir, Germano Marques  da Silva e Antonio Garcia-Pablos de Molina.

VIII - Na hipótese, consoante decidido pelo e. Tribunal a quo, não se revela vantajosa ao paciente a aplicação da nova lei, haja vista a necessidade de exclusão da causa de diminuição prevista no art. 33, § 4º, face a diversidade e significativa quantidade de droga apreendida, bem como a existência de outros elementos relevantes considerados pela Corte Estadual (apreensão de razoável  quantia em dinheiro em poder do paciente e depoimento das testemunhas de acusação).

Ordem denegada.’ ( HC 151.442/SP, 5ª Turma , Rel. Min. Felix Fischer , DJe de 07/06/2010). (grifei)' ”

27. Considerando a necessidade de semanter a segurança jurídica sobre os casos já julgados e que se encontram em condição semelhante ao caso concreto, em linha com os precedentes deste Conselho, os processos que versam sobre a matéria cuja decisão foi transitada em julgado, não cabendo mais recurso, não são atingidos pela nova regra trazida pela Res. CMN 4.841/2020, conforme dispõe a Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB) quando tratou da proteção do ato jurídico perfeito em seu art. 6º, in verbis:

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

§ 1º Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou.

§ 2º Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer, como aqueles cujo começo do exercício tenha termo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.

§ 3º Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que já não caiba recurso.

28.  Assim, podemos depreender que: i) é possível a aplicação de norma vigente de acordo com o contexto atual aos processos que não possuam decisões transitadas em julgado; e ii) a norma vigente não poderá ser aceita como referência para anular decisões administrativas já transitadas em julgado.

29.  Tal vedação é fundamental, pois, decisões transitadas em julgado  anteriormente à alteração legal, foram formadas com base na legislação vigente à época, portanto não devem ser atingidas pela atualização da norma, demandando adicional e desnecessária movimentação da máquina da administração pública. É o que dispõe também o art. 5º, XXXVI da CF[11], c/c LINDB art. 6º, §1º referido acima, bem como o Decreto 9.830/2019, art. 5º, caput e §1º)[12].

30.  Nesse sentido alerta o Autor Jacintho Arruda Câmara: “Aplicar uma nova leitura sobre o Direito a situações já consolidadas rompe a expectativa que se tem a respeito da irretroatividade das leis (ou seja, das normas jurídicas)[13]”.

31. Portanto, considerando: (i) o posicionamento do Bacen em seu voto 193/2020-BCB e a conclusão do Parecer Jurídico 680/2020 BCB/PGBC;(ii) a necessidade de buscar o princípio da isonomia de tratamento entre os cidadãos que se sujeitam a esta regra; e (iii) por não considerar que a Resolução CMN nº 3.854/2010 configura uma norma cambial, mas sim uma norma regulamentar para que haja incidência do art. 1º do Decreto-Lei nº 1.060, de 1969 e a infração do art. 1º da MP nº 2.224/2001, e (iv) que o caso concreto ainda está pendente de julgamento do Recurso Voluntário na vigência da Res. CMN 4.841/2020, passo a proferir o meu voto.

3. Voto

31. No mérito, entendo que não há nada há que se mudar na decisão do Bacen, cujos fundamentos incorporo a este Voto na forma prevista no art. 50, §1º da Lei nº 9.784/99, acrescentando as considerações que seguem:

32. A natureza da sanção aplicada pelo Bacen à Recorrente possui caráter meramente procedimental, referente à não apresentação da DCBE no prazo estipulado. O artigo 2º da Resolução nº 3.854, de 2010 estabelece que a DCBE deve ser prestada anualmente, por meio eletrônico, no prazo estipulado quando os bens e valores do declarante no exterior totalizarem, nessa data, quantia igual ou superior a US$100.000,00 (cem mil dólares dos Estados Unidos da América), ou seu equivalente em outras moedas. A Recorrente apresentou essas condições referentes à data base 31.12.2013, desta forma, ficou caracterizada a ausência de declaração dentro do prazo regulamentar.

33. No tocante à penalidade de multa aplicada à Recorrente, já foi fixada com base no menor parâmetro legal firmado, com fulcro no art. 1º da Medida Provisória nº 2.224, de 2001 (R$25.000,00), ou 1% do valor declarado, o que for menor, conforme previsto no inciso I do art. 8º da Resolução nº 3.854, de 2010, vigente à época da irregularidade.

34. Também não podem ser acolhidas as alegações de ausência de dolo ou desconhecimento da lei, haja vista que a norma não exige a averiguação da intenção do agente ou resultado, e que a atuação da Administração está adstrita ao princípio da legalidade, que veda o tratamento aos administrados de forma discriminatória e contrária à lei.

35. Aplica-se o Enunciado nº 01 deste Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional: “A irregularidade de declaração intempestiva de bens e capitais brasileiros no exterior ao Banco Central do Brasil não é descaracterizada pela boa-fé do declarante, pelo desconhecimento da legislação à época dos fatos, pela ausência de prejuízos à Administração ou a terceiros, ou pela a declaração do ativo à autoridade fiscal.”.

36. Quanto à alegação de eventual falha redacional, devido à não aplicação do § 2º do art. 56 da Circular nº 3.857, de 2017 à infração em apreço, registre-se que há previsão de penalidade específica na norma para infração em tela, conforme  foi consignado pela Decisão do Bacen, que encontra-se no art. 60 do mesmo diploma, destacando-se ainda o princípio da especialidade das normas, por meio do qual a norma que rege a conduta de maneira mais específica prevalece em detrimento da norma de caráter geral.

37. Quanto à alegação de tratamento previsto no Código Tributário Nacional, registre-se que este feito não trata de matéria tributária, mas de descumprimento de norma no âmbito do Banco Central do Brasil. Dessa forma, eventual aplicação da pena em comento atende, estritamente, o quanto estatuído pelo Decreto-Lei nº 1.060, de 1969, pela Medida Provisória nº 2.224, de 2001, pelas diretivas emanadas do Conselho Monetário Nacional e pelos normativos baixados pelo Bacen.

4. Voto

38. Diante de todo o exposto conheço o Recurso Voluntário e voto pela preliminar de admissibilidade da retroação da norma mais benéfica à Recorrente. e DANDO PROVIMENTO ao Recurso com a ABSOLVIÇÃO da Recorrente pela extinção da punibilidade.

É o voto.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça, Conselheiro(a), em 14/12/2021, às 15:20, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 4886316 e o código CRC 6C3C36A3.

MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

Voto VISTA DO CONSELHEIRO THIAGO PAIVA CHAVES

Na 446ª Sessão de Julgamento do CRSFN, pedi vistas deste Processo, solicitando, na sequência, parecer escrito à PGFN sobre, principalmente, a aplicabilidade da Resolução CMN 4.841/2020 para casos julgados pelo BCB em data anterior à edição dessa Resolução e que ainda se encontram pendentes de julgamento neste Conselho, situação verificada no presente caso.

Por meio do PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 304/2021, a Procuradoria concluiu pelo conhecimento e desprovimento do presente recurso voluntário. Destaco a seguir alguns itens desse Parecer:

5. Em linhas gerais, esse Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN 232/2020 (doc. 11471683 desse Proc. 10372.100022/2019-12), assentou que, mesmo em direito penal, não há que se falar em incidência da retroatividade da norma posterior benéfica (CF art. 5º, XL) relativamente às mudanças nos complementos de normas penais em branco em que não há alteração da tipificação abstrata, mas simplesmente alteração dos limites/valores para sua consumação (tudo conforme precedentes STF e STJ).

6. Por isso é que a alteração nos limites para declaração de bens e valores detidos no exterior (aumentada de US$ 100 mil para US$ 1 milhão a partir de 01/09/2020 pela Resolução CMN 4.841/2020) não deveria retroagir (i) porque se trata de mera alteração de elemento secundário da norma em branco (definição de limites) e (ii) em razão desses limites serem definidos por razões de ordem de política econômica, campo em que vigora a chamada ultratividade das normas de natureza excepcional (CP art. 3º).

Importante também registrar que caso semelhante a esse foi julgado pelo CRSFN em sua 451ª Sessão (Processo SEI 10372.100022/2019-12 - ACÓRDÃO CRSFN 109/202). Por maioria, foi reconhecida a ausência de retroatividade aos casos ainda pendentes dos novos limites para declaração de bens e valores detidos no exterior inaugurados a partir da Resolução CMN 4.841/2020.

Com isso, alinho-me ao mencionado precedente e aos argumentos e conclusões apresentados pela PGFN no citado Parecer, concluindo também pelo conhecimento e desprovimento do presente recurso voluntário.

É o voto.

Thiago Paiva Chaves - Conselheiro.

Documento assinado eletronicamente por Thiago Paiva Chaves, Conselheiro(a), em 10/12/2021, às 08:56, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 19621883 e o código CRC D17839F8.