MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

ACÓRDÃO CRSFN 26/2022

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso de CATEDRAL PARTICIPAÇÕES LTDA. - EM LIQUIDAÇÃO ORDINÁRIA (atual denominação de Catedral Corretora de Câmbio e Títulos Mobiliários Ltda.) e, por unanimidade, nos termos do voto do Relator,  negar-lhe provimento, para manter as penalidades de multa nos seguintes valores: 

(i)  equivalente, em moeda nacional, a US$25.778.333,52 (vinte e cinco milhões, setecentos e setenta e oito mil, trezentos e trinta e três dólares dos Estados Unidos da América e cinquenta e dois centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet do Banco Central sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão da Autarquia, por deixar de comunicar ao COAF, tempestivamente, na forma determinada pelo Banco Central do Brasil, movimentações de recursos com indícios de existência de crime (irregularidade “d”); 

(ii)   R$5.800.000,00 (cinco milhões e oitocentos mil reais), por deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos, de forma compatível com seu porte e volume de operações, destinados a prevenir sua utilização na prática dos crimes de que trata a Lei 9.613/98 (irregularidade “c”); e

(iii)  R$200.000,00 (duzentos mil reais), sendo R$100.000,00, por realizar operações de venda de moeda estrangeira em espécie sem observar as regras para perfeita identificação de seus clientes (irregularidade “a”) e R$100.000,00, por deixar de certificar-se da qualificação de seus clientes mediante a realização, entre outras providências julgadas pertinentes, da sua identificação, das avaliações de desempenho, de procedimentos comerciais e de capacidade financeira, bem como de aspectos relacionados a legalidade das operações de câmbio, viabilizando a remessa indevida de recursos ao exterior (irregularidade “b”). 

Limitado a R$350.000,00, nos termos do art. 59, inciso I, alínea “a”, da Circular nº 3.857, de 14 de novembro de 2017, e do art. 9º, inciso I, alínea “a”, da Circular nº 3.858, de 2017, considerado o capital social registrado no último balanço disponível, de junho de 2016. 

Participaram do julgamento os Conselheiros Pedro Frade de Andrade, Marcia Gomes Lencastre, Paula Christine Schlee, Igor Muniz, Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado (art. 19, §§ 3º e 6º, RICRSFN), Ana Paula Zanetti de Barros Moreira (art. 19, caput, RICRSFN), Thiago Paiva Chaves e Rui Fernando Ramos Alves. Ausentes, justificadamente, os Conselheiros Adriana Teixeira de Toledo e Álvaro Affonso de Mendonça. Presidiu o julgamento o Conselheiro Pedro Frade de Andrade, Vice-Presidente, conforme o art. 19, § 6ª, RICRSFN, em razão da ausência justificada da Presidente. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Ferreira Lopes.

Sessão por videoconferência em 9 de março de 2022.

Documento assinado eletronicamente
PEDRO FRADE DE ANDRADE
Vice-Presidente no exercício da Presidência do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Pedro Frade de Andrade, Conselheiro(a), em 04/04/2022, às 18:25, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 23244507 e o código CRC 19094FA0.

MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

RELATÓRIO

Objeto

Trata-se de recurso voluntário interposto Catedral Participações Ltda. – em Liquidação Ordinária (“Catedral Participações” ou “Recorrente”) no Processo Eletrônico 119885 (“PAS”). Segundo a autarquia, os Recorrentes teriam realizado operações de venda de moeda estrangeira em espécie sem a adequada identificação dos clientes, deixado de se certificar da qualificação de seus clientes (viabilizando a remessa indevida de recursos ao exterior), deixado de implementar políticas e controles adequados a fim de cumprir com as obrigações de que trata a Lei n° 9.613/1998, e deixado de comunicar ao Coaf movimentações anormais de recursos.

Cronologia dos fatos

A cronologia dos fatos e atos administrativos que culminaram nos presentes recursos desenrolou-se da seguinte forma

Acusação

A Citação 49/2017 – BCB/DECON (“Acusação”), que intima a Recorrente, data de 28.12.2017 (fls. 1.430 a 1.439). De acordo com a Acusação, os Recorrentes teriam incorrido em quatro irregularidades, cujas provas e capitulações são as que seguem:

Tabela I

Defesa

Em 05.02.2018, a Catedral Participações apresentou defesa tempestiva.

Primeiro, a Recorrente sustentou que houve invalidade processual pois a Acusação não mencionou a irregularidade tipificada no art. 13, II, da Circular n° 3.461/2009. [não entendi esse argumento e a Recorrente não o elabora]

A Catedral Participações argumentou que não cometeu a Infração (a) uma vez que todos os conjuntos de operações foram realizadas por pessoas físicas e tinham montante não superior a USD 3 mil. Nesse sentido, nos termos do art. 137, parágrafo único, da Circular BCB 3.691/2013, bastaria verificar se o cadastro de pessoas físicas dos clientes estava válido – à época, a Recorrente não consultava a data de nascimento dos clientes com base no CPF, e fatores como o cliente ser um espólio não afetam a legalidade das operações.

A Recorrente alegou também que não poderia evitar as irregularidades (b), (c) e (d). Na sua visão, ela apenas poderia ter identificado as inconsistências nas qualificações dos clientes caso tivesse acesso ao SISCOAF – que, à época, não era disponibilizado a corretoras –, uma vez que até mesmo a Acusação apenas apurou as infrações com base em declarações econômico-financeiras apresentadas à Secretaria da Receita Federal que são, por sua natureza, sigilosas. Desse modo, como a Recorrente não era equipada com os meios para cumprir os deveres de fiscalização de PLD/FT descritos na Acusação, não se poderia acusa-la pela falta de políticas, procedimentos e controles internos de PLD/FT, e pela não comunicação das operações ao COAF.

A Catedral Participações alegou ainda que a Acusação foi irrazoável, e tentou afastar a imputação de falta de comunicação de operações ao COAF pois a Acusação não trouxe indícios que de fato ocorreram crimes da Lei n° 9.613, para assim exigir a comunicação ao COAF.

Decisão de 1ª instância

Primeiro, o voto do relator afasta a alegação de que se deve comprovar a ocorrência de crime para que operações sejam passíveis de comunicação ao COAF – bastam, na verdade, indícios de crimes.

Quanto à irregularidade (a), o relator entendeu que as evidências descritas na Acusação indicam que é altamente provável que as operações não tivessem sido realizadas pelas pessoas cadastradas nos CPFs informados – seja pelo número inverossímil de operações por pessoas idosas ou espólios, seja pela alta coincidência de grupos de pessoas. Nesse ponto, o relator destacou que o art. 137, parágrafo único, da Circular BCB 3.691/2013 apenas exime a corretora de manter os documentos de identificação dos clientes, e permanece, portanto, a obrigação de corretamente identificar os clientes.

O relator também sustentou que ocorreu a irregularidade (b), uma vez que existiam inúmeras evidências de inconsistências nas operações por clientes – desde o descompasso entre o volume das operações e o registro dos clientes como microempresas e empresas de pequeno porte, até irregularidades nos contratos que justificavam as operações de câmbio.

Quanto à irregularidade (c), o relator observou que de fato foram constatadas diversas falhas nos controles internos da Recorrente por meio das informações e documentos recebidos por ocasião da requisição de 08.06.2015 (docs. 39-41). Com efeito, o Relator confirmou que todas as falhas relatadas na Acusação de fato eram presentes.

Por fim, dadas as irregularidades (a) e (b), ficou evidente que a Recorrente deixou de comunicar ao COAF operações suspeitas. Assim, fixou as seguintes penalidades:

“– MULTA equivalente, em moeda nacional, a US$25.778.333,52 (vinte e cinco milhões, setecentos e setenta e oito mil, trezentos e trinta e três dólares dos Estados Unidos da América e cinquenta e dois centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão desta Autarquia, com fulcro no art. 12, inciso II e § 2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 1998, pela irregularidade “d”;

– MULTA de R$5.800.000,00 (cinco milhões e oitocentos mil reais), pela irregularidade “c”, com fundamento no art. 12, inciso II e § 2º, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, combinado com o art. 11, inciso II, da Circular nº 3.858, de 2017;

– MULTA de R$200.000,00 (duzentos mil reais), sendo R$100.000,00 pela irregularidade “a” e R$100.000,00 pela irregularidade “b”, com fundamento no art. 44, § 2º, da Lei nº 4.595, de 1964.”

Recurso

A Catedral Participações apresentou recurso em 26.03.2019, que se limita a repisar os argumentos trazidos na defesa (inclusive repetindo parágrafos inteiros dela).

Assim, quanto à irregularidade (a), argumenta que o art. 137, parágrafo único, da Circular 3.691/2013 dispensa a apresentação de documento de identificação e guarda de documentos para operações com pessoas físicas de valor não superior a USD 3.000,00 e que, portanto, após se verificar que o CPF do cliente é válido, à Catedral Participações “não [...] cumpria emitir um juízo de valor, e sim concretizar a operação solicitada pelo cliente”.

Quanto às demais irregularidades, a Recorrente argumenta que não dispunha do sistema SISCOAF – disponível à época apenas a instituições financeiras –, que seria necessário para averiguar eventual inconsistência nos negócios de seus clientes. Além disso, a Acusação não teria informado para quais crimes da Lei n° 9.613/1998 as operações apontadas nas irregularidades (a) e (b) constituiriam indícios e, portanto, não haveria obrigação de comunicação ao COAF.

Pede, por fim, a reforma da decisão para que seja absolvida.

É o relatório.

Maria Rita de Carvalho Drummond – Conselheira Relatora.

Documento assinado eletronicamente por Maria Rita de Carvalho Drummond, Conselheiro(a), em 07/10/2019, às 14:07, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 4348796 e o código CRC 5CD0CCB7.

MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

 Modalidade(s) de Julgamento:     ( X )Virtual      ( X )Videoconferência     (  )Presencial

RELATÓRIO COMPLEMENTAR

Objeto

1. Trata-se de recurso voluntário interposto Catedral Participações Ltda. – em Liquidação Ordinária (“Catedral Participações” ou “Recorrente”) contra decisão do Banco Central do Brasil (“BCB”) que condenou a Recorrente à pena de multa pela realização de operações de venda de moeda estrangeira em espécie sem a adequada identificação dos clientes, pela não certificação da qualificação de seus clientes (viabilizando a remessa indevida de recursos ao exterior), pela não implementação de políticas e controles adequados a fim de cumprir com as obrigações de que trata a Lei n° 9.613/1998, e pela não comunicação ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras movimentações anormais de recursos.

2. O recurso foi pautado pela então Conselheira Relatora Maria Rita de Carvalho Drummond na 430ª Sessão de Julgamento do CRSFN, quando foi retirado de pauta em função de pedido de vistas do Conselheiro Antonio Augusto de Sá Freire Filho.

3. O Conselheiro Antonio Augusto de Sá Freire Filho incluiu o processo na pauta da 431ª Sessão do CRSFN mas solicitou sua retirada para a elaboração de parecer pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (“PGFN”).

Primeiro Parecer da PGFN

4. Em 22 de novembro de 2019, o Conselheiro Antonio Augusto de Sá Freire Filho solicitou à PGFN a elaboração de parecer sobre o seguinte quesito:

“2. A respeito, após análise da dosimetria aplicada ao caso, com base no inciso II do art. 15 do Regimento Interno do CRSFN (RICRSFN), entendo necessário posicionamento da PGFN quanto ao cálculo das penalidades aplicadas, especialmente quanto à aplicação de critérios da Circular nº 3.858/2017 combinados com critérios anteriores à edição da citada Circular.”

5. A PGFN, através do PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 184/2020 (“Primeiro Parecer”) em primeiro lugar questionou a competência do BCB para a edição da Circular BC n.º 3.858/17, cujo artigo 9º determinou limites máximos para a aplicação de multas sem que houvesse delegação legal para tanto.

6. Em seguida, a PGFN chamou atenção para a discrepância dos critérios para definição de multa previstos na Lei 9.613/98 e na Circular BC n.º 3.858/17.

7. Dessa forma, a aplicação concreta dessas multas em PLD pelo Banco Central, segundo esses critérios do art. 9º da Circular BC 3.858/17, poderia certamente redundar em desrespeito aos critérios previstos no art. 12, II da Lei 9.613/98.

8. Outro ponto que a PGFN entendeu merecer esclarecimentos refere-se à limitação do art. 9º, II da Circular BC 3.858/17 que prevê que o limite das multas será aplicado considerando-se o conjunto das multas aplicadas a cada infração em um processo, enquanto o art. 12, II, da Lei 9.613/98 se refere a cada infração em PLD e não a cada processo sancionador.

9. Nestes termos, a PGFN solicitou manifestação do BCB para esclarecimento dos pontos levantados.

Manifestação do BCB

10. Em 18 de novembro de 2020, a Procuradoria Geral do BCB apresentou a Nota Jurídica 4270/2020-BCB/PGBC (“Nota Jurídica”) para endereçar os questionamentos levantados no Primeiro Parecer.

11. Com relação ao questionamento sobre a base legal do art. 9º, inciso I, da Circular nº 3.858, de 2017, a Nota Jurídica fez remissão ao Voto 248/2017-BCB, de 14 de novembro de 2017, da Diretoria Colegiada do BCB.

12. Este voto esclareceu entender-se que o cálculo das penalidades administrativas é parte indissociável do procedimento destinado à aplicação das penalidades relacionadas à prevenção da lavagem de dinheiro, conforme seguinte trecho trazido pela Nota Jurídica.

“2. Vale ressaltar que, nos termos do art. 14, parágrafo único, do Estatuto anexo ao Decreto nº 2.799, de 8 de outubro de 1998, o Banco Central do Brasil, na aplicação das penalidades administrativas previstas na Lei nº 9.613, de 1998, observará seus procedimentos e, no que couber, o disposto no Decreto. O estabelecimento de critérios para aplicação dessas penalidades está, portanto, dentro das atribuições legais e regulamentares do Banco Central do Brasil.”

13. Com relação à discrepância entre os critérios para fixação de multa entre a Circular BC 3.858/17 e a Lei 9.613/98, a Nota Jurídica esclareceu que o caráter sancionatório da penalidade de multa pecuniária não tem por escopo inviabilizar o funcionamento da instituição apenada. Assim, novamente fez remissão ao Voto 248/2017-BCB:

“13. A fim de evitar o comprometimento da continuidade da instituição em decorrência da aplicação de multa e aumentar a efetividade da sanção pecuniária como instrumento de ajuste de conduta, proponho que a soma das penalidades de multas aplicadas em um único PAS, em decorrência das irregularidades de PLD, seja, de forma equivalente ao previsto na regulamentação da Lei nº 13.506, de 2017, limitada:

I- para as pessoas jurídicas, ao maior valor entre: 25% (vinte e cinco por cento) do capital social, quando aplicável, obtido do último balanço disponível no BCB; 50% (cinquenta por cento) do capital mínimo exigido, quando aplicável; 25% (vinte e cinco por cento) do Patrimônio Líquido (PL), obtido do último balanço disponível no BCB; e II- para as pessoas naturais, ao valor de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais).”

Manifestação da Recorrente

14. Em 25 de novembro de 2020 a Recorrente foi intimada para manifestar-se sobre a diligência realizada junto ao BCB no prazo de 10 (dez) dias.

15. Em 26 de janeiro de 2021 manifestou aderência parcial aos fundamentos constantes da Nota Jurídica no tocante às razões pelas quais foram estabelecidos limites à aplicação das sanções. Embora defenda a não aplicação de penalidade, a Recorrente entendeu que a Nota Jurídica contribuiu para a compreensão dos limites previstos na Circular BC n.º 3.858/17.

16. Nesse sentido, a Recorrente destacou que a não imposição de limites às sanções pecuniárias implicaria o estabelecimento de multas das entidades absolutamente inviabilizadoras de sua atividade.

17. Ademais, destacou a impossibilidade da reformatio in pejus da decisão do BCB, de modo que não seria possível o estabelecimento, em segunda instância, de multas acima daquelas estipuladas dentro do limite previsto na Circular BC n.º 3.858/17.

Segundo Parecer da PGFN

18. Em 07 de junho de 2021, a PGFN juntou aos autos o PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 294/2021 (“Segundo Parecer”)

19. No Segundo Parecer, a PGFN de início manifestou sua inteira concordância no mérito com a decisão do BCB.

20. Com relação à resposta dada pela Nota Jurídica ao primeiro questionamento formulado pelo Primeiro Parecer, a PGFN esclareceu que não questionou a possibilidade de o BCB regulamentar a aplicação de penalidades aplicadas a infrações de PLD. O que se questionou foi a edição do art. 9º da Circular BC 3.858/17 sem a necessária delegação legislativa.

21. Neste ponto, reforçou que não foi apontada a base normativa da edição do referido art. 9º da Circular BC 3.858/17 que, indo para além da mera regulamentação das penalidades de multa previstas no art. 12, II, da Lei 9.613/1998, abstratamente previu subtetos para multa em PLD em valores absolutos abaixo e discrepantes dos parâmetros previstos nessa mesma Lei 9.613/1998.

22. Com relação à resposta dada pela Nota Jurídica ao segundo questionamento formulado pelo Primeiro Parecer, a PGFN apontou que as justificativas apresentadas são relevantes, mas que deveriam ser analisadas no caso concreto.

23. Dessa forma, realçou as incongruências criadas pela Circular BC 3.858/17  frente à Lei 9.613/1998, destacando que tais questionamentos se referem à exclusivamente à atividade normativa-regulamentar de estabelecer tetos em abstrato e não à atividade do julgador administrativo.

24. Ademais, o Segundo Parecer chamou atenção para como apesar de reconhecer que as multas referentes às irregularidades "a", "b" e "d" deveriam ser arbitradas segundo a lei vigente à época dos fatos (Lei 4.595/1964 para as irregularidades "a" e "b"; e Lei 9.613/1998 antes da Circular 3.858/2017 para a irregularidade "d"), a decisão aplicou indiscriminadamente o teto de R$350.000,00, nos termos do art. 59, inciso I, alínea “a”, da Circular nº 3.857, que regulamenta a Lei 13.506/17. Na visão da PGFN, não é possível combinar o regulamento novo (Circular 3.857/17), editado sob a égide da Lei 13.506/17, com a lei antiga (Lei 4.595/1964). 

25. Apesar das considerações acima elencadas, a PGFN reconheceu a impossibilidade de majoração das penas aplicadas, devido à proibição à reformatio in pejus e opinou pelo não provimento do recurso voluntário.

Redistribuição

26. Em 14 de setembro de 2021, na 452ª Sessão de Julgamento do CRSFN, os autos foram a mim redistribuídos em função do término do mandato da Conselheira Relatora Maria Rita de Carvalho Drummond.

É o relatório.

Pedro Frade de Andrade – Conselheiro relator.

Documento assinado eletronicamente por Pedro Frade de Andrade, Conselheiro(a), em 17/01/2022, às 18:27, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 21735801 e o código CRC DF9D0DA4.

MINISTÉRIO DA ECONOMIA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

Voto do relator

INTRODUÇÃO

1. Trata-se de recurso voluntário interposto perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) por Catedral Corretora de Câmbio e Títulos Mobiliários Ltda., denominação anterior da Catedral Participações Ltda. – em Liquidação Ordinária, (“Recorrente” ou “Corretora”) a fim de reformar decisão proferida pelo Banco Central do Brasil (“BCB”), que a condenou a Recorrente a penas de multa por infrações cambiárias e de PLD/FT (“Recurso”).

2. A Recorrente foi acusada em 07 de novembro de 2017 (fls 02 a 16) da prática das seguintes irregularidades:

1. “Realizar operações de venda de moeda estrangeira em espécie sem observar as regras para a perfeita identificação de seus clientes” (“Irregularidade A”), em violação aos arts. 18[1], 137 parágrafo único[2], e 139[3] da Circular n.º 3.691/2013 (“Circular 3.691”);
2. “Deixar de certificar-se da qualificação de seus clientes mediante a realização, entre outras providências julgadas pertinentes, da sua identificação, das avaliações de desempenho, de procedimentos comerciais e de capacidade financeira, bem como de aspectos relacionados à legalidade das operações de câmbio, viabilizando a remessa indevida de recursos ao exterior.” (“Irregularidade B”), em violação aos artigos 2º[4], 18, 137, 138[5] e 139 da Circular 3.691;
3. “Deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com seu porte e volume de operações, destinados a prevenir sua utilização na prática dos crimes de que trata a Lei n.º 9.613, de 3 de março de 1998” (“Irregularidade C”), em infração ao art. 1º, §1º, II, III, IV e VI, §2º, I e II, §3[6], art. 2º, §2º[7], 3º[8] e 5º[9], art. 13, incisos III e IV[10], e art. 15-A[11] da Circular n.º 3.461/2009 (“Circular 3.461”);
4. “Deixar de comunicar ao COAF, tempestivamente, na forma determinada pelo Banco Central do Brasil, movimentações de recursos com indícios de existência de crime” (“Irregularidade D”), em infração ao art. 11, incisos I e II, alínea b, da lei n.º 9.613/98[12], combinado com o art. 13, I, da Circular 3.461.

3. Em 08 de fevereiro de 2019, a Recorrente foi condenada pelo BCB (fls 1.606) à penalidade de multa nos seguintes termos:

• Multa equivalente, em moeda nacional, a US$25.778.333,52 (vinte e cinco milhões, setecentos e setenta e oito mil, trezentos e trinta e três dólares dos Estados Unidos da América e cinquenta e dois centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet do BCB sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão do BCB, com fulcro no art. 12, inciso II e § 2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, pela Irregularidade D;
• Multa de R$5.800.000,00 (cinco milhões e oitocentos mil reais), pela Irregularidade C, com fundamento no art. 12, inciso II e § 2º, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, combinado com o art. 11, inciso II, da Circular nº 3.858, 14 de novembro de 2017;
• R$200.000,00 (duzentos mil reais), sendo R$100.000,00 (cem mil reais) pela irregularidade “a” e R$100.000,00 (cem mil reais) pela Irregularidade B, com fundamento no art. 44, § 2º, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964.

4. O valor das multas, porém, foi limitado a R$350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais), nos termos do art. 59, inciso I, alínea “a”, da Circular nº 3.857, de 14 de novembro de 2017, e do art. 9º, inciso I, alínea “a”, da Circular nº 3.858, de 2017, considerado o capital social de R$ 1.400.000,00 registrado no último balanço disponível da Corretora, em liquidação ordinária, de junho de 2016.

5. Neste ponto, é importante destacar que o referido limite às multas foi objeto de dois Pareceres da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (“PGFN”), PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 184/2020 e PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 294/2021, e de diligência ao BCB para que se esclarecesse o fundamento jurídico da previsão em abstrato de um teto para a aplicação de multas diverso daquele previsto na legislação aplicável.

6. Apesar do relevante debate suscitado pela PGFN, detalhado no relatório a este voto, sendo impossível a reformatio in pejus neste Conselho, discussões sobre a adequação do teto estipulado não guardam relação com este caso concreto em particular. Além disso, defendo que o BCB, por competência legal de regular, supervisionar e exercer o poder punitivo do Estado, por meio do Direito Administrativo Sancionador, tem sim o direito de estipular critérios e limites de dosimetria, desde que de acordo com as leis aplicáveis (Leis 13.506 e 9.613). Tais definições atendem a princípios de segurança jurídica, assim como evitam que por meio de multas instituições reguladas que merecem uma chance para seguir operando, não sejam inviabilizados pelo estabelecimento de multas que não possuem capacidade econômica para quitar. Assim, restringirei minha análise ao cabimento ou não do Recurso.

PRELIMINARES

7. Preliminarmente, verifico que o recurso é tempestivo. A Recorrente foi citada pelo correio em 23 de abril de 2019, conforme Aviso de Recebimento (fls. 1.662). Assim, o Recurso, protocolado em 27 de março de 2019, é tempestivo (fls. 1.613 a 1.657).

8. Ainda preliminarmente, passo à análise da prescrição.

9. Quanto à prescrição ordinária, ressalto que as operações objeto deste processo ocorreram no período entre janeiro de 2014 e junho de 2015. O processo foi instaurado em 07 de novembro de 2017 através do PARECER N° 5709/2017–BCB/DECON, não havendo dúvidas, portanto, quanto à interrupção do curso da prescrição ordinária, nos termos do art. 1º, caput, lei nº 9.873/98.

10. Quanto à prescrição intercorrente, considerando o primeiro ato de investigação constante dos autos a requisição de documentos para fiscalização datada de 22 de dezembro de 2014 (fls. 389), verifico que, desde então o processo não permaneceu inerte por mais de três anos, conforme tabela apresentada no parágrafo 2º do relatório e atos processuais realizados neste CRSFN apontados no relatório complementar. Assim, verifico, também, a não incidência de prescrição intercorrente nos termos previstos no art. 1º, §1º lei nº 9.873/98.

11. Passando à preliminar suscitada de ausência de razoabilidade e proporcionalidade nas imputações feitas à Recorrente, alegando que a aplicação de sanções em função dos supostos fatos narrados na citação enviada à Recorrente não seria adequada sob a perspectiva de lógica e de economia processual, entendo que se trata de questão impertinente nesta fase processual.

12. A abertura de um processo é um juízo discricionário do órgão de primeira instância, sendo inoportuno o questionamento de seu cabimento neste momento, cabendo a este Conselho apenas a análise do mérito da decisão tomada.

 MÉRITO

13. Embora o Recurso tenha abordado algumas irregularidades em conjunto, este voto será estruturado considerando-se cada irregularidade individualmente, de modo a permitir uma análise mais detalhada de cada uma.

3.1 – IRREGULARIDADE A

14. A Irregularidade A está ligada à não observância das regras para perfeita qualificação de clientes pessoas físicas. Em apertada síntese, o BCB apontou os seguintes indícios de ocorrência da Irregularidade A:

• 2.306 operações com 735 clientes, no montante de US$3.570.600,00 (três milhões, quinhentos e setenta mil dólares), com concentração atípica de operações em datas específicas (doc. 4), sendo que:
• 1.710 operações, realizadas diretamente pela Corretora ou por meio de seus correspondentes, totalizando US$2.427.076,63 (dois milhões, quatrocentos e vinte e sete mil e setenta e seis dólares e sessenta e três cents), com clientes residentes em Estados sem dependência da Corretora ou de seus pontos de câmbio, ou até mesmo residentes no exterior (doc. 11), distribuídos da seguinte forma. Dentre essas operações, há duas de clientes com CPF na situação “em espólio”, somando US$2.200,00 (dois mil dólares), e outras 49 de 46 clientes com idade igual ou superior a oitenta anos, somando US$83.400,00 (oitenta e três mil e quatrocentos dólares); 
• 256 operações, de 07.08.2014 a 31.10.2014, no total de US$415.494,66 (quatrocentos e quinze mil, quatrocentos e noventa e quatro dólares e sessenta e seis cents), com pessoas cuja situação do CPF era “em espólio” (doc. 12). Além disso, em 115 dessas operações, no montante de US$191.576,38 (cento e noventa e um mil, quinhentos e setenta e seis dólares e trinta e oito cents), os clientes coincidem com a lista de operações feitas com pessoas com idade igual ou superior a oitenta anos;
• 2.045 operações, no montante de US$3.087.807,16 (três milhões, oitenta e sete mil, oitocentos e sete dólares e dezesseis cents) de 06.01.2014 a 05.09.2014, que não coincidem com as operações dos demais conjuntos de ocorrências, com clientes cuja idade era igual ou superior a oitenta anos (docs. 13.56).

15. Há aqui claramente um elevado número de coincidências que poderiam não ter sido identificadas pela Corretora, demonstrando que não cumpriu seu dever de análise documental e de adequada comprovação da identidade de seus clientes. A insuficiente análise dos clientes que realizaram as operações objeto deste processo é evidente e o conjunto probatório é robusto.

16. Com relação à Irregularidade A, alega a Recorrente que as operações foram realizadas com clientes pessoas físicas em valor inferior a USD$ 3.000,00 (três mil dólares), o que dispensaria a apresentação de documento de identificação e guarda de documentos. Assim, a única análise a ser feita seria se o CPF estava válido. Não é possível aceitar os argumentos trazidos pela Recorrente.

17. Em linha com minhas manifestações prévias neste CRSFN, um integrante do sistema financeiro nacional e habilitado a atuar no mercado de câmbio não pode limitar-se a uma análise tão superficial de seus clientes.

18. Ao contrário do que dá a entender a Recorrente, ela desenvolve relevante papel de gatekeeper no mercado de câmbio, sendo as corretoras de câmbio os agentes mais bem posicionados para efetuarem o controle destas operações e evitarem a ocorrência de fraudes. São eles quem estão no dia a dia das operações e são a linha de frente do controle de sua legalidade.

19. A inadequada compreensão do que representa seu papel de identificação de clientes e do que consiste a Irregularidade A se evidencia no argumento de que somente seria possível saber a idade de seus clientes quando da implantação da consulta de CPF com a data de nascimento.

20. Isto significa que a Recorrente não tinha nenhuma forma de controle em seus formulários ou entre os documentos exigidos dos clientes que permitisse saber uma informação básica como uma data de nascimento. Desta forma, fica evidente como se perpetuaram as inaceitáveis coincidências identificadas na Irregularidade A.

21. Ainda com relação à idade avançada de clientes representar indício de irregularidade, ao contrário do que afirma a Recorrente, não se trata de alegação kafkaniana. Pessoas de idade avançada não costumam fazer operações de câmbio e sua elevada concentração entre as operações realizadas pela Corretora representa sim um indício de fraude, a somar-se aos demais.

22. Merece reparo apenas a conclusão do BCB referente às operações realizadas com CPFs em situação de espólio. O tema já foi objeto de diligência no Processo 10372.000406/2016-93 (ACÓRDÃO CRSFN 122/2020), em que a Receita Federal informou que a data de óbito passou a constar no Comprovante de Situação Cadastral no CPF somente a partir de 16 de janeiro de 2017.

23. Desta forma, em linha com precedentes deste CRSFN[13], proponho a redução da base de cálculo com relação às operações cujo único indício de irregularidade era o CPF em condição de espólio, correspondente ao valor de USD 223.918,28 (duzentos e vinte e três mil, novecentos e dezoito dólares e vinte e oito cents).

24. Embora entenda ser importante fazer a ressalva acima para fins de alinhamento da jurisprudência do CRSFN, é necessário também destacar desde já que a referida redução na base de cálculo não possui impacto sobre a penalidade final aplicada à Recorrente, devido ao teto da multa em função do patrimônio líquido.

25. Em primeiro lugar, este valor é baixo considerando-se o total das operações que configuram a Irregularidade A. Ademais, como mencionado, a multa efetivamente aplicada foi muito inferior àquela calculada pelo BCB, nos termos do art. 59, inciso I, alínea “a”, da Circular nº 3.857, de 14 de novembro de 2017, e do art. 9º, inciso I, alínea “a”, da Circular nº 3.858, de 2017.

26. Desta forma, a Irregularidade A está configurada.

3.2 – IRREGULARIDADE B

27. A Irregularidade B foi identificada como a insuficiente análise da qualificação dos clientes pessoa jurídica da Corretora, incluindo avaliações de desempenho, de procedimentos comerciais e de capacidade financeira, além de aspectos relacionados à legalidade das operações de câmbio.

28. Também neste caso as evidências são robustas, tendo sido apontados os seguintes indícios de irregularidade no cadastro de clientes (em um universo de 15 clientes, cujas operações totalizaram USD 240.048.718,21 (duzentos e quarenta milhões, quarenta e oito mil, setecentos e dezoito dólares e vinte e um cents)):

• 8 Clientes com situação financeira e patrimonial que não eram coerentes com os demais dados financeiros e patrimoniais fornecidos;
• 15 Clientes com faturamento incompatível com a categoria do cliente (Microempresa ou Empresa de Pequeno Porte) ou com seu histórico de atuação;
• 12 Clientes com informação cadastral insuficiente e/ou incompleta e sem comprovação das informações apresentadas;
• 1 Cliente sem nenhum cadastro;
• 6 Clientes que não efetuaram nenhum registro de Declaração de Importação (DI) apesar de fazerem elevadas operações de importação;
• Apenas 3 Clientes que possuíam habilitação para atuar com comércio exterior;

29. Ainda sobre as operações com estes clientes, é importante registrar que, mesmo após ser informada das potenciais irregularidades através do Termo de Comparecimento datado de 24.03.2015 (fls. 399 a 400), a Corretora ainda realizou 241 operações no valor total de USD13.509.340,00 (treze milhões, quinhentos nove mil, trezentos e quarenta dólares) com três destes clientes.

30. Também na amostra de 12 dossiês de operações de câmbio foram identificadas irregularidades:

• 4 dossiês em que não há fatura comercial das mercadorias;
• 1 dossiê sem identificação do navio no conhecimento de embarque;
• 2 dossiês com evidência de adulteração de conhecimento de transporte;
• 5 dossiês sem evidência da ordem de pagamento; e
• 12 dossiês sem comprovantes de transferência de moeda nacional ou com comprovantes que não correspondem aos valores transferidos.

31. Com relação à Irregularidade B, o principal argumento apresentado foi o de que a Corretora não dispunha de acesso pleno ao SISCOAF e à sua “lista negra”, de modo que não dispunha das ferramentas necessárias para identificar indícios de irregularidade nas operações.

32. Frente a este argumento, chamo atenção para como nenhuma das informações acima indicadas é uma informação sigilosa que somente pode ser acessada apenas via SISCOAF ou guarda qualquer relação com a tal chamada “lista negra”. Em verdade, o BCB não fez qualquer menção ao longo do processo sobre algum dos clientes da Corretora estar nesta situação.

33. O que ocorreu foi que a Corretora falhou em implementar controles mínimos para análise da qualificação de seus clientes. Ao contrário do que é alegado, não era absolutamente impossível que a Recorrente tivesse acesso às informações analisadas pelo BCB.

34. Bastava que a Recorrente tivesse feito o cadastro adequado de seus clientes, solicitando os devidos documentos, e tivesse efetivamente analisado as informações financeiras por eles apresentadas.

35. Em um último aspecto deste argumento, na medida em que não foi exigido da Recorrente qualquer análise além de suas capacidades, afasto as alegações de inversão de ônus da prova e de violação ao contraditório.

36. A Recorrente afirma, também, que checava os valores, a coerência de peso da mercadoria, valor de frete, modalidade, volume e a companhia utilizada. Em primeiro lugar, é importante mencionar que não é sequer explicado como seria feito o referido juízo de coerência.

37. Assim, está claro como mais uma vez trata-se de análise manifestamente insuficiente, que permitiu a realização de  de operações contendo uma série de indícios de irregularidade.

38. Nesse sentido, mais uma vez chamo atenção para o importante papel de gatekeeper das corretoras de câmbio neste mercado. Mesmo diante de evidentes insuficiências cadastrais e incongruências, a Corretora permitiu a realização de operações de câmbio em valor total elevadíssimo. E nem sequer pode a Recorrente alegar que desconhecia as irregularidades, já que foi alertada através do Termo de Comparecimento e não alterou sua conduta.

39. Configurada, portanto, a Irregularidade B

3.3 – IRREGULARIDADE C

40. A irregularidade C, em síntese, refere-se à não implementação de políticas, procedimentos e controles internos adequados para prevenir sua utilização para fins de lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo, com base nas evidências assim resumidas: 

• não possuir procedimentos adequados de monitoramento, seleção, análise e comunicação de operações potencialmente relacionadas a PLD/FT;
• não dispor de procedimentos adequados de comunicação de operações ao COAF;
• não possuir estrutura de PLD/FT compatível com o porte e o volume de operações;
• não adotar critérios de classificação de seus clientes como permanentes ou eventuais;
• não possuir procedimentos para coletar as informações cadastrais de seus clientes permanentes;
• não possuir procedimentos de identificação de beneficiários finais;
• não possuir adequados procedimentos de caracterização de clientes como pessoas expostas politicamente (PEP);
• não realizar testes anuais de verificação dos dados cadastrais de seus clientes;
• não possuir adequadas ações de treinamento em PLD/FT para seus funcionários;
• deixar de cumprir com a obrigação de declarar, por meio do SISCOAF a “não ocorrência de transações passíveis de comunicação”;
• não possuir política de PLD que contemple a coleta e registro de informações tempestivas sobre clientes;
• não submeter os controles de PLD/FT à avaliação da auditoria interna.

41. Novamente a Recorrente buscou afastar sua responsabilidade pela prática da irregularidade apontada por não ter pleno acesso ao SISCOAF, ao sistema do BCB, da Receita Federal e às ferramentas de pesquisa necessárias. Novamente, a irregularidade apontada pelo BCB não guarda relação a informações do SISCOAF. Pelo contrário, trata-se aqui da análise dos procedimentos e controles internos da Corretora, não de seu acesso ao sistema do COAF.

42. Nesse sentido, é importante pontuar como o único argumento ligado a controles internos apresentado pela Recorrente foi não ter sido descrita a desconformidade entre a classificação por ela realizada de seus clientes como eventuais ou permanentes.

43. Com relação a este ponto, bem esclareceu o BCB que a Corretora classificava como permanente o cliente que realizasse doze operações em um ano, o que está em desacordo com a Carta-Circular nº 3.430, de 2010, que dispõe em seu art. 3º que o cliente só pode ser definido como eventual no caso de suas operações apresentarem baixo risco de utilização para lavagem de dinheiro ou para financiamento ao terrorismo.

44. Em todo caso, ao longo do processo a Corretora relatou sequer saber quantas operações foram realizadas por cada cliente no intervalo de 12 (doze) meses, indicando apenas que somente tinha clientes eventuais (doc. 39).

45. Ainda com relação à Irregularidade C, alega a Recorrente que não foi indicada a ocorrência de qualquer crime principal que ensejasse a suspeita de ocorrência de crime de lavagem de dinheiro, que possuiria natureza acessória.

46. Neste ponto, é importante esclarecer que a Recorrente não está sendo acusada da prática de lavagem de dinheiro e este não se trata de um processo de natureza penal.

47. A infração administrativa ora sob análise é representada pela não adoção de procedimentos adequados para a prevenção da ocorrência dos crimes de lavagem de dinheiro e de financiamento ao terrorismo.

48. Nesse sentido, os elementos analisados neste capítulo indicam a insuficiência dos controles e procedimentos internos adotados pela Corretora. Por sua vez, risco ensejado por tal insuficiência está demonstrado através dos múltiplos indícios de indevida utilização dos serviços da Corretora analisado nas Irregularidades A e B, acima.

49. Desta forma, está configurada a Irregularidade C.

3.4 – IRREGULARIDADE D

50. A Irregularidade D refere-se à não comunicação tempestiva ao COAF de movimentações de recursos com indícios de existência de crime. A existência de operações que deveriam ser reportadas ao COAF já está bem demonstrada na análise das Irregularidades A e B.

51. Com relação à Irregularidade D, noto que não foram apresentados novos argumentos. A Recorrente limitou-se a novamente alegar que não tinha pleno acesso ao SISCOAF e que não foram apresentadas provas da ocorrência de crimes. Já tendo analisado estes argumentos nas seções acima, faço remissão às análises e conclusões já expostas para afastar ambos os argumentos.

52. Portanto, configurada também a Irregularidade D.

DOSIMETRIA

53. Conforme indicado acima, dada a gravidade das irregularidades acima, voto pela manutenção da dosimetria, que já foi extremamente baixa devido à limitação de R$350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais) imposta pelo BCB nos termos do art. 59, inciso I, alínea “a”, da Circular nº 3.857, de 14 de novembro de 2017, e do art. 9º, inciso I, alínea “a”, da Circular nº 3.858, de 2017.

CONCLUSÃO

54. Voto por conhecer e negar provimento ao recurso de Catedral Corretora de Câmbio e Títulos Mobiliários Ltda.

É o voto.

Pedro Frade de Andrade – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Pedro Frade de Andrade, Conselheiro(a), em 03/04/2022, às 10:41, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 21735889 e o código CRC C2AF49CC.