SEI/MGI - 28998033 - CRSFN - Acórdão Inteiro Teor

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso de FERNANDA FONTANA GUIMARÃES HAMLIN e, nos termos do voto do Relator:

1.1 afastar a ocorrência da prescrição ordinária;

1.2 afastar a nulidade da citação, já que não configurado qualquer prejuízo à Recorrente;

2. no mérito, por unanimidade, negar provimento ao recurso, para manter a pena de multa no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), em face do fornecimento intempestivo de informações ao Banco Central do Brasil sobre bens e valores que possuía fora do território nacional na data-base de 31.12.2014.

Participaram do julgamento os Conselheiros Sérgio Varella Bruna, Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Rui Fernando Ramos Alves, Adriana Teixeira de Toledo, Pedro Frade de Andrade, Marcia Gomes Lencastre e Paula Christine Schlee. Foi franqueado o acesso aos autos aos representantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional André Alvim de Paula Rizzo, Euler Barros Ferreira Lopes e Vitor Tadeu Carramão Mello, na forma do art. 20-B, §16 do RICRSFN.

Sessão virtual iniciada em 1º de setembro de 2022 e encerrada em 15 de setembro de 2022.

Modalidade(s) de Julgamento: ( x )Virtual ( )Videoconferência ( )Presencial

Trata-se de recurso voluntário (“Recurso”) interposto por Fernanda Fontana Guimaraes Hamlin (“Recorrente”) ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) contra decisão (“Decisão”) do Banco Central do Brasil (“Banco Central”), de 21 de outubro de 2021, proferida nos autos nº PE 174.198, que condenou a Recorrente pelo fornecimento intempestivo de Declaração de Capitais Brasileiros no Exterior (“DCBE”), referente à data-base de 31 de dezembro de 2014. A decisão afirma que a entrega intempestiva da DCBE constitui infração aos art. 1º do Decreto- Lei nº 1.060, de 21 de outubro de 1969 e ao art. 1º da Medida Provisória nº 2.224, de 4 de setembro de 2001, c/c arts. 1º e 2º, caput, da Resolução nº 3.854, de 27 de maio de 2010 e art. 1º da Circular nº 3.624, de 6 de fevereiro de 2013 (“Circular nº 3.624/2013”), sujeitando o declarante à multa prevista no art. 1º da Medida Provisória nº 2.224, de 2001, c/c o art. 8º, inciso I, da Resolução nº 3.854, de 2010 (“Resolução CMN nº 3.854/2010”).

Nesse contexto, aplicou a penalidade de multa pecuniária no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), com fundamento no art. 1º da Medida Provisória nº 2.224 de 2001.

Em 3 de abril de 2020, o Banco Central propôs a instauração do processo administrativo para apurar a apresentação intempestiva da DCBE de data-base de 31 de dezembro de 2014, pela Recorrente, que declarou possuir bens e valores superiores a USS 1 milhão de dólares, naquela data-base.

De acordo com o Banco Central, a DCBE foi enviada no dia 05 de abril de 2017, depois, portanto, do termo final prazo de entrega, que ocorreu no dia 6 de abril de 2015, até 18 horas, nos termos da Circular nº 3.624/2013.

No dia 21 de outubro de 2021, o Banco Central proferiu a Decisão 920/2021/GECON/GTRJA, condenando a Recorrente ao pagamento de multa de R$ 25.000,00, por infração aos arts. 1º do Decreto-Lei nº 1.060, de 21 de outubro de 1969 e 1º da Medida Provisória nº 2.224, de 4 de setembro de 2001, c/c arts. 1º e 2º, caput, da Resolução CMN nº 3.854/2010 e com a Circular nº 3.624/2013.

No que concerne à prescrição, sustentou que, segundo o art. 1º da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, o prazo prescricional da ação punitiva da Administração é de cinco anos, contados a partir do cometimento da infração, sendo interrompido por qualquer ato inequívoco necessário à apuração do fato, consoante dispõe o art. 2º, inciso II, do mesmo diploma legal.

Nesse contexto, a Circular nº 3.624, de 2013, determinou que as declarações da data-base de 31.12.2014 deveriam ser apresentadas até às 18 horas de 6.4.2015, a partir de quando teve início o prazo prescricional. Esse prazo, porém, foi interrompido, em 3.4.2020, com a edição do PARECER-DSTAT/DICIN, instaurando o processo sancionador, o que configuraria configurando ato inequívoco de apuração do fato. Segundo a decisão, o ato inequívoco seria um ato unilateral, não sendo necessário dar ciência ao interessado de sua prática, para que se opere a interrupção do lapso prescricional.

No mérito, conforme consta no extrato da declaração juntado aos autos, a declaração da Recorrente foi apresentada em 31.5.2017 em valor superior a USD 1 milhão, depois, portanto, do termo final estabelecido pela Circular nº 3.624, que ocorreu em 6.4.2015. Portanto, estaria caracterizado o atraso de 786 dias na entrega da declaração.

Inconformada, em 19 de novembro de 2021, a Recorrente recorreu da decisão proferida pelo Banco Central, alegando falta de citação e violação a seu direito ao contraditório e à ampla defesa. Não obstante não tivesse sido localizada para fins de sua citação pela via postal, surpreendentemente, a Recorrente recebeu via e-mail, em 22 de outubro ode 2021, a intimação de sua condenação pela decisão de primeira instância. Teria sido apenas naquela data que a Recorrente poderia ser considerada como regularmente citada para o processo. Seriam nulos, pois, todos os atos processuais praticados anteriormente à referida data.

Caso ultrapassada a nulidade, aduziu igualmente o advento da prescrição da pretensão punitiva do Banco Central. Postula que, nos termos do art. 1º da Lei nº 9.873/1999, a citação válida teria ocorrido 22 de outubro de 2021, há mais de 5 anos contados de 6 de abril de 2015, o termo final do prazo de entrega da declaração. Segundo as razões recursais, a prescrição teria ocorrido ainda que a interrupção de sua fluência tivesse ocorrido quando de sua citação por edital, em 5 de agosto de 2021, pois a referida data também estaria além de 5 anos da data do vencimento do prazo da entrega da declaração. Para a recorrente, nos termos do art. 2º, II, Lei nº 9.873/1999, seria indispensável, para a interrupção do prazo prescricional, a intimação do administrado quanto à prática do ato inequívoco de apuração do fato.

Teria havido, ainda, excesso na multa que lhe fora imposta pela decisão recorrida, por falta de observância do princípio da proporcionalidade. Tendo a declaração de bens no exterior finalidade meramente estatística, o atraso na sua entrega não causaria qualquer prejuízo. Nessas condições, a imposição de multa teria caráter confiscatório, o que seria vedado pelo art. 150, IV, da Constituição Federal. Adicionalmente, argumenta que o próprio Banco Central reconhece a retroatividade da Resolução CMN nº 4.841, de 30 de julho de 2020, que deu nova redação ao art. 2º da Resolução CMN nº 3.854/2010, para elevar de USD 100 mil para USD 1 milhão o valor dos bens que tornam obrigatória a declaração. Com isso, ficaram isentos de penalidade os administrados com bens no exterior de valor superior a USD 100 mil, mas inferior a USD 1 milhão, que deixaram de apresentar suas declarações de modo tempestivo. Contudo, como, ao mesmo tempo, manteve-se a incidência de penalidade para os administrados remissos com bens no exterior de valor superior a USD 1 milhão, caracterizaria a ausência de motivação, desproporcionalidade e o caráter nitidamente confiscatório e arrecadatório na aplicação na multa.

Com a interposição do Recurso, os autos foram remetidos a este CRSFN e foram a mim distribuídos por sorteio, conforme Certidão 20923429, de 08 de dezembro de 2021.

Trata-se de recurso voluntário (“Recurso”) interposto por Fernanda Fontana Guimaraes Hamlin (“Recorrente”) ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) contra decisão de 21 de outubro de 2021, proferida nos autos nº PE 174.198 (“Decisão”), pelo Banco Central do Brasil (“Banco Central”), que condenou a Recorrente pelo fornecimento intempestivo de Declaração de Capitais Brasileiros no Exterior (“DCBE”), referente à data-base de 31 de dezembro de 2014. A Decisão afirma que a entrega intempestiva da DCBE constitui infração aos art. 1º do Decreto- Lei nº 1.060, de 21 de outubro de 1969 e ao art. 1º da Medida Provisória nº 2.224, de 4 de setembro de 2001, c/c arts. 1º e 2º, caput, da Resolução nº 3.854, de 27 de maio de 2010 e art. 1º da Circular nº 3.624, de 6 de fevereiro de 2013 (“Circular nº 3.624/2013”), sujeitando o declarante à multa prevista no art. 1º da Medida Provisória nº 2.224, de 2001, c/c o art. 8º, inciso I, da Resolução nº 3.854, de 2010 (“Resolução CMN nº 3.854/2010”).

Alega a Recorrente nulidade de citação por edital e violação a seu direito ao contraditório e à ampla defesa. Não obstante não tivesse sido localizada para fins de sua citação pela via postal, surpreendentemente, a Recorrente recebeu via e-mail, em 22 de outubro ode 2021, a intimação de sua condenação pela decisão de primeira instância (fls. 39). Teria sido apenas naquela data que a Recorrente poderia ser considerada como regularmente citada para o processo. Seriam nulos, pois, todos os atos processuais praticados anteriormente à referida data.

Aduziu, igualmente, o advento da prescrição da pretensão punitiva do Banco Central. Postula que, nos termos do art. 1º da Lei nº 9.873/1999, a citação válida teria ocorrido 22 de outubro de 2021, há mais de 5 anos contados de 6 de abril de 2015, o termo final do prazo de entrega da declaração. Segundo as razões recursais, a prescrição teria ocorrido ainda que a interrupção de sua fluência tivesse ocorrido quando de sua citação por edital, em 5 de agosto de 2021, pois a referida data também estaria além de 5 anos da data do vencimento do prazo da entrega da declaração. Para a Recorrente, nos termos do art. 2º, II, Lei nº 9.873/1999, seria indispensável, para a interrupção do prazo prescricional, a intimação do administrado quanto à prática do suposto ato inequívoco de apuração do fato, praticado para tal fim.

Segundo ainda a Recorrente, tendo a DCBE finalidade meramente estatística, o atraso na sua entrega não causaria qualquer prejuízo. A imposição da sanção representaria violação do princípio da proporcionalidade e teria caráter confiscatório, o que seria vedado pelo art. 150, IV, da Constituição Federal. Adicionalmente, argumenta que o próprio Banco Central reconhece a retroatividade da Resolução CMN nº 4.841, de 30 de julho de 2020, que deu nova redação ao art. 2º da Resolução CMN nº 3.854/2010, para elevar de USD 100 mil para USD 1 milhão o valor dos bens que tornam obrigatória a declaração. Com isso, ficaram isentos de penalidade os administrados com bens no exterior de valor superior a USD 100 mil, mas inferior a USD 1 milhão, que deixaram de apresentar suas declarações de modo tempestivo. Contudo, o fato de, ao mesmo tempo, ter-se mantido a penalidade para os administrados remissos cujos bens superaram USD 1 milhão, caracterizaria a ausência de motivação, desproporcionalidade e o caráter nitidamente confiscatório e arrecadatório na aplicação na multa.

Ao compulsar os autos, é possível verificar que o Banco Central tentou citar a Recorrente por via postal em duas ocasiões. A carta de citação, na primeira tentativa, foi assinada em 3 de abril de 2020. Já a segunda data de 5 de outubro daquele mesmo ano. Amas foram encaminhadas ao endereço na Cidade de Júpiter, Estado da Flórida, nos Estados Unidos da América. Não há nos autos comprovante de postagem ou de rastreamento da correspondência, nem qualquer outro documento que denote que a autoridade tivesse buscado outras formas de localizar a Requerente.

E – surpreendentemente, de fato – a Recorrente juntou aos autos (fls. 39) mensagem que lhe foi enviada por e-mail pela Coordenação de Condução de Regimes de Resolução e de Processos Administrativos II, da Gerência Técnica da Região Sul, do Banco Central, encaminhando-lhe as intimações nº 965 e 966/2021-BCB/DERAD/GECON/GTSUL/COREP 2, dando conta de sua condenação neste e em outro processo semelhante.

Infere-se, portanto, que o Banco Central era conhecedor do endereço eletrônico da Recorrente e, não obstante, escolheu promover sua citação por edital, em lugar de buscar identificar sua localização, para que lhe pudesse encaminhar a carta de citação. Entendo, pois, que assiste razão à Recorrente, no que concerne à nulidade de sua citação por edital.

Vejamos. O artigo 21 da Lei nº 13.506 estabelece que, no processo administrativo sancionador, a “citação poderá ser efetuada por ciência no processo, por via postal ou por meio eletrônico”. Sobre a citação por edital, o § 1º do mesmo dispositivo legal determina que, quando “ignorado, incerto ou inacessível o lugar em que se encontrar o acusado, ou em caso de esquiva, a citação será efetuada por meio de publicação de edital no Diário Oficial da União ou no sítio eletrônico do Banco Central do Brasil.” A lei não detalha, porém, quais providências devem ser adotadas pela autoridade para determinar que o acusado se encontra em lugar “ignorado, incerto ou inacessível”.

Por força do disposto no art. 15, do Código de Processo Civil, é possível invocar a aplicação supletiva a regra do § 3º, do artigo 256, daquele Código, segundo a qual o “réu será considerado em local ignorado ou incerto se infrutíferas as tentativas de sua localização, inclusive mediante requisição pelo juízo de informações sobre seu endereço nos cadastros de órgãos públicos ou de concessionárias de serviços públicos.”

Veja-se, a propósito, o que pensa o Superior Tribunal de Justiça sobre a viabilidade da citação por edital (REsp nº 1.828.219-RO, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, j. 3.9.2019)
):

“RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. CPC/15. AÇÃO MONITÓRIA. CITAÇÃO POR EDITAL. NECESSIDADE DE ESGOTAMENTO DE TODOS OS MEIOS DE LOCALIZAÇÃO DO RÉU. PESQUISA DO ENDEREÇO NOS CADASTROS DE ÓRGÃOS PÚBLICOS OU DE CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS. ART. 256, § 3º, DO CPC. NULIDADE PROCESSUAL CARACTERIZADA.
1. Controvérsia em torno da legalidade da citação do recorrente por edital.

2. O novo regramento processual civil, além de reproduzir a norma inserta no art. 231, II, do CPC/73, estabeleceu que o réu será considerado em local ignorado ou incerto se infrutíferas as tentativas de sua localização, inclusive mediante requisição pelo juízo de informações acerca de seu endereço nos cadastros de órgãos públicos ou de concessionárias de serviços públicos.

2. (sic) No caso, o fundamento utilizado pelo acórdão recorrido de inexistir comando legal impondo ao autor o dever de provocar o juízo no sentido de expedir ofícios a órgãos ou prestadores de serviços públicos a fim de localizar o réu não subsiste ante a regra expressa inserta no § 3º, do art. 256, do CPC.

3. Recurso especial provido para declarar a nulidade da citação por edital.”

Para lançar mão da citação por edital a autoridade deveria ter demonstrado que empregou meios razoáveis para localizar o paradeiro da acusada. Nos autos, existem apenas cópias das cartas de citação e dos envelopes para seu encaminhamento, sem comprovantes de postagem, nem dados de rastreamento. Revela-se, a meu ver, desnecessário indagar, no caso em apreço, se o Banco Central deveria consular concessionárias ou os cadastros de outros órgãos públicos para tentar localizar a acusada. O mínimo que se poderia esperar, porém, é que consultasse o seu próprio cadastro, onde encontraria o endereço eletrônico da Recorrente, do mesmo modo que o localizou para encaminhar a intimação da decisão que foi dada à revelia. Há que se reconhecer, pois, a nulidade de citação.

A despeito disso, não considero adequado anular a decisão, para que a autoridade recorrida profira uma outra. A par da nulidade da citação por edital, diante da natureza dos argumentos recursais, uma nova decisão do Banco Central certamente teria o mesmo teor da decisão recorrida.

Com efeito, a Recorrente não levanta questões de fato em seu recurso, cingindo-se a temas exclusivamente de direito. Tampouco argui qualquer sorte de prejuízo, em razão da falta de oportunidade de produzir prova de suas alegações. Todos os fatos estão lastreados em prova documental, que demanda exclusivamente qualificação jurídica pelo julgador.

O exame dos argumentos de defesa em sede recursal, portanto, não causa prejuízo algum à Recorrente, aplicando-se à hipótese o adágio “pas de nullité sans grief”.

Este Colegiado firmou o entendimento majoritário de que, em processos sancionadores por atraso na entrega de DCBE, o ato de instauração do processo, qual seja, o PARECER-DSTAT/DICIN, configura ato inequívoco de apuração do fato, para fins de determinar a interrupção da prescrição, nos moldes do disposto no inciso II, do art. 2º, da Lei nº 9.783/1999.

Por outro lado, o CRSFN assentou por maioria que, no caso de atraso na entrega da DCBE, o prazo prescricional deve ser contado da data em que a entrega foi efetivamente realizada e não da expiração do prazo regulamentar original.

Se a prescrição fosse contada do termo final do prazo de entrega (06.04.2015) até a data em que a Recorrente tomou conhecimento do processo, por meio da intimação de fls. 39 (22.10.2021), a prescrição teria sido consumada. Todavia, se contada da data da entrega da DCBE em atraso (31.05.2017) até a data da intimação de fls. 39 (22.10.2021), não terá ocorrido a prescrição.

Por apreço ao princípio da colegialidade, curvo-me à posição majoritária deste Tribunal Administrativo, com ressalva de meu entendimento pessoal, pelas razões que exponho a seguir.

Entendo que o art. 2º da Lei nº 9.783/1999 trata apenas das hipóteses de prescrição ordinária, ou seja, da interrupção do prazo de 5 anos que a autoridade administrativa dispõe para dar início ao processo administrativo. Nesse sentido, é relevante notar que o ato de instauração do processo não figura nas causas de interrupção constantes do citado art. 2º. Ao revés, o inciso I é claro ao determinar que a interrupção se dá no ato da citação.

A citação, todavia, somente pode ser realizada depois do ato de instauração. Seria incongruente, pois, que a lei tivesse dado duplo poder de interrupção a dois atos processuais sucessivos e tão próximos entre si, como é o caso da instauração e da citação. A meu ver, se o legislador desejasse que a instauração interrompesse a prescrição, ele o teria dito claramente no texto da lei. Mas não não ocorreu. O legislador optou por eleger a citação como causa de interrupção, sem mencionar o ato de instauração, que é indispensável a qualquer processo administrativo.

Tenho que o PARECER-DSTAT/DICIN não tem qualquer conteúdo investigatório e, portanto, não pode ser considerado como “ato inequívoco que importe na apuração do fato”. Trata-se, como visto, do ato de instauração do processo administrativo que, pelas razões acima, não deveria dar azo à interrupção da prescrição.

Na minha opinião, a causa de interrupção prevista no inciso II, do art. 2º da Lei nº 9.783/1999 se volta às hipóteses em que a autoridade administrativa necessite promover inquérito prévio para apurar a materialidade e autoria do fato que constitui infração. Nessa hipótese – e apenas nela – concordo com o argumento da decisão recorrida de que se trata de ato interno, que não demanda a comunicação de sua existência ao acusado, para que interrompa a prescrição.

No caso dos autos, porém, não houve investigação prévia e os fatos em causa são induvidosos desde o dia em que a declaração foi prestada com atraso. A instauração (PARECER-DSTAT/DICIN), por conseguinte, não teve caráter investigatório e, por isso, não deveria dar causa à interrupção da prescrição.

Também me curvo ao Colegiado no que se refere à contagem do prazo prescricional. Não obstante, considero que a data da entrega da declaração em atraso não deveria ser o marco inicial da contagem da prescrição. As razões para isso são de duas ordens.

Em primeiro lugar, porque não se trata de infração permanente, cuja prescrição devesse ser contada apenas do dia da cessação da conduta infracional.

No caso do não cumprimento do prazo para entrega da declaração, a infração, ao meu ver, tem caráter instantâneo, consumando-se no momento em que expira o prazo regulamentar para a apresentação da declaração. Desde esse momento, a autoridade administrativa pode iniciar o processo administrativo sancionador, em razão do descumprimento do prazo regulamentar. Os efeitos da conduta são permanentes, mas não continuada a sua consumação. Não há o que o administrado possa fazer para remediar o atraso, pois o tempo não volta atrás. Trata-se de situação semelhante à do homicídio, em que o crime se consuma no momento da morte, mas os efeitos são permanentes, porque a vítima continuará morta até o juízo final.

Já a ideia de crime continuado é fruto de uma construção doutrinária do século XIX, que foi estabelecida em benefício dos acusados (favor rei). Pela figura do crime continuado, condutas ilícitas em série são tratadas como se fossem uma só. Em geral, está sob o poder do infrator cessar a repetição das infrações em série, soltando o refém que está em cárcere privado, por exemplo.

A falta de entrega da DCBE no prazo estabelecido, porém, é uma única conduta omissiva, que se consuma no primeiro segundo do minuto seguinte ao termo final do prazo de entrega. Daí por diante, não há mais nada sob controle do infrator que possa reverter a situação. Ele pode até entregar a declaração, mas não reverterá o atraso, ou seja, a infração. A cada dia em que o atraso persiste, o declarante omisso não está cometendo um novo atraso, ou uma nova conduta que, em seu benefício, devesse ser conectada às condutas anteriores, por exemplo, para impor uma única pena e não uma sanção por dia de atraso. O prazo vence uma única vez. Por isso, a mim parece claro que se trata de delito instantâneo de efeitos permanentes.

Poder-se-ia argumentar que, por se cuidar de conduta infracional por omissão, a permanência residiria na falta de ação do infrator, ou persistência da omissão, ao não remediar a falta de entrega tempestiva da declaração. Não é assim, porém. Veja-se, por exemplo, o que decidiu o STJ no Recurso em Habeas Corpus, em relação ao crime de ocultação de cadáver (RHC 57.799, rel. Min. Joel Ilan Paciornik, j. 15.9.2020):

"No caso em análise, a denúncia imputa a conduta de ocultar cadáver que teria sido praticada logo após o suposto homicídio ocorrido entre 21 e 22 de janeiro de 1971 e, dentro da lógica do crime permanente, estaria sendo praticada até o presente momento, haja vista o corpo não ter sido encontrado.” (...)

“Dentro das circunstâncias fáticas delineadas nos autos, não é de se deduzir que a ocultação – excluindo a hipótese de destruição, como pretende a denúncia – praticada há 49 anos seja dotada de algum viés temporário. Não pode, portanto, a conduta ser classificada como permanente, mas instantânea de efeitos permanentes."

Destarte, não obstante eu acompanhe o entendimento majoritário do Conselho, conforme destacado na parte dispositiva deste voto, faço-o com ressalva do meu posicionamento pessoal, pois não considero que o atraso na entrega da declaração denote um estado de permanência na consumação da infração. Como já dito e repetido, ela se configura de forma instantânea, no momento da expiração do prazo regulamentar estipulado para a sua entrega.

O segundo ponto a se considerar, na minha opinião, é que a prestação da declaração com atraso não pode ser considerada como uma infração autônoma, consumada no momento da própria entrega.

Quanto a esse aspecto, creio que poucos duvidariam da ilegalidade de se imporem duas penas ao declarante em atraso: uma no vencimento do prazo regulamentar e outra pela entrega em atraso, propriamente dita. Tratar-se ia de claro “bis in idem”, a ser corrigido administrativamente ou pelos tribunais.

Deveras, não cabe dúvida de que o não cumprimento do prazo de entrega configura infração, venha ou não o administrado a entregar a declaração tardiamente. Então, a entrega da declaração em atraso fosse um ilícito em si mesmo, por um imperativo lógico, seria o caso de imposição de dupla penalidade. Esse é um primeiro fator que milita em favor de não se considerar a entrega em atraso como um delito autônomo, em relação à falta de entrega no prazo regulamentar.

Mas a redação do art. 1º da MP 2.224/2001 pode dar essa impressão. O referido dispositivo legal diz constituírem infrações sujeitas à ação punitiva do Banco Central: (i) o não fornecimento de informações regulamentares exigidas pelo Banco Central do Brasil; (ii) a prestação de informações falsas, incompletas, incorretas; ou (iii) fora dos prazos e das condições previstas na regulamentação em vigor. Seriam três infrações distintas?

Como mencionei, para que se conte o prazo prescricional da data de entrega da declaração, seria de mister que se considerassem infrações autônomas entre si tanto o não cumprimento do prazo regulamentar quanto a entrega em atraso da declaração. Fosse esse o caso, incidiriam duas penalidades e não apenas uma, como visto.

Há mais, porém. Não me parece haver espaço para dúvida de que a obrigação de prestar declaração persiste para o declarante remisso, mesmo após o vencimento do prazo. Essa, aliás, parece ser a interpretação que deflui mais diretamente do disposto no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.060/1969, hoje revogado (Lei nº 14.286/2021), mas que estava em vigor quando da entrega da declaração pela Recorrente:

Art. 1º Sem prejuízo das obrigações previstas na legislação do imposto de renda, as pessoas físicas ou jurídicas ficam obrigadas, na forma, limites e condições estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional, a declarar ao Banco Central do Brasil, os bens e valores que possuírem no exterior, podendo ser exigida a justificação dos recursos empregados na sua aquisição. (g.n.)

Com efeito, não haveria sentido algum em que, descumprido o prazo, desaparecesse a obrigação de declarar os bens e direitos mantidos no exterior. Até por isso faz sentido apenar o declarante remisso com multa pelo descumprimento do prazo regulamentar.

Todavia, para que se considerasse a entrega fora do prazo uma infração autônoma, haveríamos de entender que o declarante intempestivo, ao cumprir sua obrigação de prestar a declaração, ainda que em atraso, estivesse cometendo nova infração. Ora, não há como negar que seria ilógico e desarrazoado considerar que o administrado estivesse, a um só tempo, cumprindo uma obrigação e cometendo uma infração.

Ou um, ou outro. Não é essa, pois, a interpretação que melhor cumpre a finalidade visada pelo legislador, ao definir as infrações estabelecidas no art. 1º da MP 2.224/2001. Sim, infrações – no plural. De fato, o descumprimento do prazo de entrega e a prestação de informações falsas comportam existência autônoma, dado que é possível ao administrado prestar declaração falsa dentro do prazo (incorrendo em uma, mas não na outra infração), ou prestar declaração falsa e intempestiva, a um só tempo (incorrendo em ambas as infrações).

Mas o mesmo não se aplica à entrega de uma declaração em atraso. A uma, porque a obrigação terá sido descumprida quando da expiração do prazo e não por ocasião da entrega intempestiva. A duas, porque cumprir um dever (entregar a declaração, ainda que a destempo) não pode configurar uma infração.

Por outro lado, se o legislador reputou necessário que os administrados apresentassem suas declarações, seria um absoluto contrassenso punir de forma autônoma quem fizesse a entrega com atraso. A incidência de uma sanção a quem estivesse – a rigor – cumprindo uma obrigação, seria um claro desincentivo àqueles que deixassem de cumprir os prazos inicialmente estabelecidos. Seria um verdadeiro “tiro no pé”, pois quem tivesse perdido o prazo, estaria melhor se não entregasse a declaração do que se o fizesse tardiamente e, por isso, fosse punido. Assim, do ponto de vista teológico essa não é a interpretação que mais se adequa ao espírito da lei.

Dir-se-á que a não entrega da declaração é conduta punida como maior rigor pela Resolução CMN 3.854/2010. Contudo, isso não supera a completa falta de sentido em punir-se de forma autônoma quem apenas cumpre um obrigação. Melhor estaria o administrado se simplesmente deixasse de declarar e contasse com a sorte para que, pouco a pouco, a obrigação acabasse sendo objeto de prescrição. Tanto mais porque a apresentação da declaração a destempo renovaria, segundo entende a maioria deste Conselho, a contagem do prazo prescricional.

A propósito da melhor forma de interpretar situações dessa índole, peço vênia para invocar os ensinamentos de Carlos Maximiliano (Hermenêutica e aplicação do direito, Ed. Forense, 20ª ed., 2011):

“178 — Preocupa-se a Hermenêutica, sobretudo depois que entraram em função de exegese os dados da Sociologia, com o resultado provável de cada interpretação. Toma-o em alto apreço; orienta-se por ele; varia tendo-o em mira, quando o texto admite mais de um modo de o entender e aplicar. Quanto possível, evita uma consequência incompatível com o bem geral; adapta o dispositivo às ideias vitoriosas entre o povo em cujo seio vigem as expressões de Direito sujeitas a exame.

Prefere-se o sentido conducente ao resultado mais razoável, que melhor corresponda às necessidades da prática, e seja mais humano, benigno, suave.

E antes de crer que o legislador haja querido exprimir o consequente e adequado à espécie do que o evidentemente injusto, descabido, inaplicável, sem efeito. Portanto, dentro da letra expressa, procure-se a interpretação que conduza melhor consequência para a coletividade.

179 — Deve o Direito ser interpretado inteligentemente: não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões inconsistentes ou impossíveis. Também se prefere a exegese de que resulte eficiente a providência legal ou válido o ato, à que tome aquela sem efeito, inócua, ou este, juridicamente nulo.

Releva acrescentar o seguinte: "É tão defectivo o sentido que deixa ficar sem efeito (a lei), como o que não faz produzir efeito senão em hipóteses tão gratuitas que o legislador evidentemente não teria feito uma lei para preveni-las". Portanto a exegese há de ser de tal modo conduzida que explique o texto como não contendo superfluidades, e não resulte um sentido contraditório com o fim colimado ou o caráter do autor, nem conducente a conclusão Física ou moralmente impossível.

Desde que a interpretação pelos processos tradicionais conduz a injustiça flagrante, incoerências do legislador, contradição consigo mesmo, impossibilidades ou absurdos, deve-se presumir que foram usadas expressões impróprias, inadequadas, e buscar um sentido equitativo, lógico e acorde com o sentir geral e o bem presente e futuro da comunidade. (g.n.)

O intérprete não traduz em clara linguagem só o que o autor disse explícita e conscientemente; esforça-se por entender mais e melhor do que aquilo que se acha expresso, o que o autor inconscientemente estabeleceu, ou é de presumir ter querido instituir ou regular, e não haver feito nos devidos termos, por inadvertência, lapso, excessivo amor à concisão, impropriedade de vocábulos, conhecimento imperfeito de um instituto recente, ou por outro motivo semelhante.” (pp. 135/136)

Ao discorrer sobre a máxima de que a lei não contém palavras inúteis, prossegue o autor:

308 — Entretanto o preceito não é absoluto. Se de um trecho se não colige sentido apreciável para o caso, ou transparece a evidência de que as palavras foram insertas por inadvertência ou engano, não se apega o julgador à letra morta, inclina-se para o que decorre do emprego de outros recursos aptos a dar o verdadeiro alcance da norma.

Bem-avisados, os norte-americanos formulam a regra de Hermenêutica nestes termos: "Deve-se atribuir, quando for possível, algum efeito a toda palavra, cláusula, ou sentença" (2). Não se presume a existência de expressões supérfluas; em regra, supõe-se 'que leis e contratos foram redigidos com atenção e esmero, de sorte que traduzam o objetivo de seus autores. Todavia, é possível, e não muito raro, suceder o contrário; e na dúvida entre a letra e o espírito, prevalece o último;” (...) (pp. 204/205) (negritei)

Considero, pois, que seria despropositado levar adiante uma interpretação literal do art. 1º da MP 2.224/2001, para o fim de considerar a entrega da declaração em atraso como uma infração em si mesma. Assim, contando-se a prescrição a partir do termo final do prazo de entrega, ou seja, o dia 06.04.2015, até (22.10.2021), data em que a Recorrente tomou conhecimento do processo, por meio da intimação de fls. 39, a pretensão punitiva da administração estaria prescrita.

Não socorre à Recorrente o argumento de que não teria havido prejuízo aos interesses do Banco Central, tendo em vista que a declaração foi feita, ainda que a destempo. A despeito do fato de que a DCBE possa ter finalidade meramente estatística, a imposição da sanção não representaria violação do princípio da proporcionalidade, tampouco tem caráter confiscatório.

De notar-se, em primeiro plano, que o art. 150, IV, da Constituição Federal tem aplicação em matéria de tributação, mas não no âmbito do direito administrativo sancionador. Não que se admitam multas confiscatórias nesse ramo do direito. Mas a multa de R$ 25.000,00 não tem esse caráter, mormente ante o valor do patrimônio declarado pela Recorrente.

Nem há qualquer falta de isonomia na forma com que o Banco Central vem aplicando retroativamente o art. 2º da Resolução CMN nº 3.854/2010, para o fim de isentar de multa aqueles cujos bens no exterior valessem entre USD 100 mil e USD 1 milhão, e que, por isso, deixaram de estar obrigados a declará-los. Isso simplesmente porque são diferentes as situações de tais pessoas, em relação à daquelas que possuam bens acima de 1 milhão. Para essas últimas – ao contrário das primeiras – a declaração segue obrigatória. Não há, destarte, equivalência entre os paradigmas.

Tampouco merece acolhida a alegação de desproporcionalidade. Ocorre que o valor da multa aplicável ao caso de atraso na entrega da declaração foi estabelecida pelo inciso I, do art. 8º da já citada Resolução CNM nº 3854/2010, em percentuais determinados, incidentes o valor máximo previsto no art. 1º da Medida Provisória 2.224/2001. Talvez tivesse sido melhor que o Conselho Monetário Nacional deixasse alguma margem para que a autoridade monetária exercesse seu juízo próprio de proporcionalidade, com liberdade para ajustar a dosimetria da pena. Entretanto, em se tratando de norma proveniente de órgão com superioridade hierárquica sobre o Banco Central, os servidores da autarquia nada podem fazer, senão aplicar os percentuais que foram definidos pelo CMN. Também o CRSFN, em sua condição administrativa, deve seguir o parâmetro definido na Resolução CNM nº 3854/2010.

Não obstante, o percentual de 1% da multa máxima estabelecida não se afigura excessivo ou desproporcional, diante das normas aplicáveis a tal sanção.

Curvando-me, na forma do retro exposto, ao entendimento majoritário do Colegiado, voto para: (a) considerar nula a citação, sem anulação da decisão de primeira instância, por entender não configurado qualquer prejuízo à posição processual da Recorrente, em razão da possibilidade de apreciação de seus argumentos em sede recursal; (b) rejeitar a alegação de prescrição, com ressalva de meu entendimento pessoal; e (c) por fim, negar provimento ao recurso.

Em que pese isto não altere a decisão final a ser tomada no caso concreto, uma vez que o Conselheiro Relator, em homenagem ao adágio pas de nullité sans grief, mantém a pena de multa aplicada à Recorrente pela decisão de primeira instância, divirjo da apreciação feita no que se refere ao reconhecimento da nulidade da citação feita por edital.

À época da citação por edital, vigia a Circular n. 3.857/17, conforme alterada pela Circular n. 3.910/18, que dispunha, entre outras coisas, sobre o rito do processo administrativo sancionador no âmbito do Banco Central do Brasil (“BCB”), funcionando como norma complementar à Lei n. 13.506/17.

Mencionada Circular estabelecia, em sua Seção II, as normas segundo as quais deveriam ser feitas citações e intimações e entendo que a conduta do BCB no caso concreto não se desviou do quanto preconizado pela regulamentação aplicável.

Isto porque, estando o endereço da Recorrente registrado de forma incompleta junto à Receita Federal (fls. 7) e sendo esse o registro mais recente, conforme explicado no documento de fls. 11, o BCB valeu-se da faculdade prevista no Art. 8º-B da Circular n. 3.857/17, conforme alterada, para realizar a citação por edital.

De fato, o BCB poderia ter tentado entrar em contato com a Recorrente por meio de e-mail, mas não sendo essa uma obrigação que a Lei n. 13.506/17 e/ou a regulamentação aplicável lhe impõem, entendo que não se pode, a partir disso, reconhecer a nulidade da citação feita por edital.

Além disso, registro que acompanho a posição majoritária formada neste Conselho acerca do reconhecimento do parecer que propõe a instauração do processo administrativo sancionador como apto a interromper a prescrição ordinária.

1. Acompanho a declaração de voto da Conselheira Paula Schlee (Doc. SEI 27943256), e mesmo tendo em vista que as declarações em tela não tenham o condão de alterar a decisão final a ser tomada no caso concreto, de vez que o i. Conselheiro Relator, fundamentadamente, vota no sentido de manter a pena de multa aplicada à Recorrente conforme r. decisão de primeira instância, também divirjo, data vênia, da conclusão no que se refere ao reconhecimento da nulidade da citação feita por edital.

2. Como bem lembrado pela declaração de voto divergente que acompanho, à época da citação por edital, vigia a Circular n. 3.857/17, conforme alterada pela Circular n. 3.910/18, que dispunha, entre outras coisas, sobre o rito do processo administrativo sancionador no âmbito do Banco Central do Brasil (“BCB”), funcionando como norma complementar à Lei n. 13.506/17. Dessa forma, verifica-se que foram atendidos os requisitos de validade de citação da Lei nº 13.506/2017, que estabelece:

“Art. 21. A citação poderá ser efetuada por ciência no processo, por via postal ou por meio eletrônico. § 1º Quando ignorado, incerto ou inacessível o lugar em que se encontrar o acusado, ou em caso de esquiva, a citação será efetuada por meio de publicação de edital no Diário Oficial da União ou no sítio eletrônico do Banco Central do Brasil. § 2º Considera-se efetuada a citação na data: I - da ciência do acusado ou de procurador por ele constituído; II - da entrega no endereço do destinatário; III - do acesso ao sistema eletrônico do Banco Central do Brasil; IV - em que for atestada a recusa; ou V - da publicação do edital no Diário Oficial da União ou no sítio eletrônico do Banco Central do Brasil”. (Grifou-se). Assim, entendo que não tem cabida o argumento inserido no r. voto do Relator de reconhecimento da nulidade da citação feita por edital.

3. Também registro que que acompanho a posição majoritária formada neste Conselho acerca do reconhecimento do parecer que propõe a instauração do processo administrativo sancionador como apto a interromper a prescrição ordinária.

4. Isto porque o Parecer-DSTAT/DICIN, de 05 de abril de 2020, fls. 04 do Doc. SEI20756745, nada tem de mecânico, pois trata-se de um documento produzido por um técnico do Banco Central, que no exercício de sua atividade promove a subsunção dos fatos às normas e os relata, para que a autoridade superior tome conhecimento e, então, ocorra o despacho voltado para a citação do acusado. Ainda que o conteúdo da manifestação seja produzido de forma sucinta, isto não invalida o ato como algo não individualizado e mecânico, ao contrário, conta com data e assinatura do servidor responsável.

5. Além do mais, a lei não estabelece uma forma determinada para a validade do ato, mas, por outro lado, estabelece o seu escopo como requisito de validade como marco interruptivo da prescrição, tendo como fim a apuração do fato.

6. Nem se poderia exigir algo tão diferente, haja vista, normalmente, no caso de infrações de baixa complexidade e alta recorrência, como a em julgamento, não se tem muito material probatório para o início de uma investigação, sendo o mesmo produzido ao longo da instrução processual. O que o parecer em questão faz, na prática, é verificar o suporte probatório mínimo para a abertura do processo, configurando assim a justa causa, para remeter essas conclusões à autoridade superior dar seguimento ao feito.

7. Portanto, é ato que inicia formalmente as investigações e amealha a prova documental, se adequando às disposições do art. 2º, inciso II da lei 9873/99, apto a interromper a prescrição.

O Conselheiro Relator no seu voto mantém a pena de multa aplicada à Recorrente pela decisão de primeira instância, e nega provimento ao Recurso, razão pela qual concordo com o posicionamento do Conselheiro Relator na decisão final.

Entretanto, respeitosamente, venho divergir do Conselheiro Relator deste CRSFN, especificamente; (1) quanto à análise da prescrição intercorrente, vez que entendo que a instauração do processo administrativo, configura-se como ato inequívoco que importa em apuração dos fatos capaz de interromper a prescrição ordinária, conforme preceitua o art. 2º da Lei n.º 9.873/1999, considerando os precedentes e posicionamento majoritário deste Colegiado; e (2) no que se refere ao reconhecimento da nulidade da citação feita por edital, vez que discordo da nulidade da citação por edital; conforme bem colocou a Conselheira Paula em seu voto “estando o endereço da Recorrente registrado de forma incompleta junto à Receita Federal (fls. 7) e sendo esse o registro mais recente, conforme explicado no documento de fls. 11, o BCB valeu-se da faculdade prevista no Art. 8º-B da Circular n. 3.857/17, conforme alterada, para realizar a citação por edital. De fato, o BCB poderia ter tentado entrar em contato com a Recorrente por meio de e-mail, mas não sendo essa uma obrigação que a Lei n. 13.506/17 e/ou a regulamentação aplicável lhe impõem, entendo que não se pode, a partir disso, reconhecer a nulidade da citação feita por edital.”

Neste sentido, acompanho o voto da Conselheira Paula Christine Schlee, acrescido pelos fundamentos apresentados pela Conselheira Ilene Patrícia de Noronha Najjarian, em relação às questões suscitadas, notadamente, por entender: (1) pelo reconhecimento de que o parecer instauração do processo administrativo interrompe a prescrição ordinária; e (2) pelo não reconhecimento da nulidade de citação.

Acompanho integralmente o voto do Conselheiro Relator, por seus próprios fundamentos.

Entendo que a realização da citação por edital implica um ônus à Administração Pública de empreender esforços razoáveis para localização do imputado. No caso, não há nem sequer comprovação nos autos de que as correspondências para citação foram encaminhadas pelo BCB, uma vez que não foram juntados Avisos de Recebimento. Ao mesmo tempo, a afirmação de que o BCB teria consultado apenas o próprio banco de dados e não encontrado informações suficientes, mesmo que tivesse a faculdade de efetuar a citação por e-mail, como autorizado pela Lei nº 13.506, não permite a conclusão de que o procedimento descrito no artigo 256, §3º, do Código de Processo Civil foi devidamente observado. Desse modo, voto pela nulidade da citação.

Ainda, destaco que, apesar de não ter alterado minha posição sob o ponto de vista de técnica jurídica, em linha com a manifestação da Ministra Rosa Weber no HC nº 152.752/PR do Supremo Tribunal Federal, em respeito à colegialidade e à jurisprudência formada pela maioria deste Conselho quanto à ocorrência de interrupção da prescrição ordinária no ato da emissão do parecer propondo a instauração do processo administrativo sancionador, rejeito a ocorrência de prescrição ordinária no caso, no período entre a ocorrência da infração e a prova do envio de citação à Recorrente.

Documento assinado eletronicamente por André Wilson Martins de Lima, Secretário(a)-Geral, em 21/10/2022, às 14:57, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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464ª Sessão
Processo 10372.100237/2021-58
Processo na primeira instância BCB 174198

	RECURSO VOLUNTÁRIO
RECORRENTE:	Fernanda Fontana Guimarães Hamlin
RECORRIDO:	BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR:	Sérgio Varella Bruna

ADVOGADA:	Ivana Ribeiro Souza Marcon (OAB/SP 299.195)

	EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO. DECLARAÇÃO DE CAPITAIS BRASILEIROS NO EXTERIOR (DCBE). FORNECIMENTO INTEMPESTIVO DE INFORMAÇÕES SOBRE BENS E VALORES POSSUÍDOS FORA DO TERRITÓRIO NACIONAL. Infração aos art. 1º do Decreto-Lei nº 1.060, de 21 de outubro de 1969, e art. 1º da Medida Provisória nº 2.224, de 4 de setembro de 2001, c/c arts. 1º e 2º, caput, da Resolução CMN nº 3.854, de 27 de maio de 2010, e com a Circular nº 3.624, de 6 de fevereiro de 2013. Prescrição ordinária afastada. Súmula n° 1 do CRSFN. Infração caracterizada. Não violação ao princípio da proporcionalidade. Multa nos limites da legislação vigente. Recurso conhecido e desprovido.


Processo 10372.100237/2021-58
Processo na primeira instância BCB 174198

	RECURSO VOLUNTÁRIO
RECORRENTES:	Fernanda Fontana Guimarães Hamlin
RECORRIDO:	BANCO CENTRAL DO BRASIL

	RECURSO DE OFÍCIO
RECORRENTE:	BANCO CENTRAL DO BRASIL
RECORRIDOS:

RELATOR:	Sérgio Varella Bruna

Evento	Data	Página
Data-base	31.12.2014	Página 4 do Inteiro Teor
Data-limite para entrega da DCBE	06.04.2015	Página 4 do Inteiro Teor
Declaração eletrônica- Entrega da DCBE em atraso	31.05.2017	Página 7 do Inteiro Teor
Parecer da Instauração (PARECER-DSTAT/DICIN)	03.04.2020	Página 4 do Inteiro Teor
Citação por edital	05.08.2021	Página 13 do Inteiro Teor
Decisão 920 /2021-DERAD/GECON/GTRJA	21.10.2021	páginas 15/16 do Inteiro Teor
Intimação – Publicação em Diário Eletrônico	22.10.2021	Página 34 do Inteiro Teor
Recurso ao CRSFN	19.11.2021	páginas 2 e 24/36 do Inteiro Teor
Certidão CRSFN-SE-Colegiado	08.12.2021	Certidão 20923429

Recurso
Processo 10372.100237/2021-58
Processo na primeira instância BCB 174198

	RECURSOS VOLUNTÁRIOS
RECORRENTES:	Fernanda Fontana Guimarães Hamlin
RECORRIDO:	BANCO CENTRAL DO BRASIL

	RECURSO DE OFÍCIO
RECORRENTE:	BANCO CENTRAL DO BRASIL
RECORRIDOS:

RELATOR:	Sérgio Varella Bruna

	EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO.DCBE EM ATRASO. PRESCRIÇÃO. NULIDADE DE CITAÇÃO POR EDITAL. 1. Nulidade de citação por edital. Tentativa de citação via postal por duas vezes, sem prova da postagem nem do rastreamento da entrega. Realização de citação por Edital. Recebimento posterior pela Recorrente de mensagem eletrônica com intimação da decisão condenatória. Deve a autoridade processante empreender esforços razoáveis para localizar o acusado antes de promover a citação por edital, o que, no caso, não ocorreu, dado que, ao que tudo indica, a autoridade sequer consultou seus próprios registros. Nulidade, porém, que não justifica a anulação da decisão, face à ausência de prejuízo. Argumentos de defesa que podem ser examinados em sede recursal. 2. Este Conselho firmou entendimento majoritário de que o ato de instauração do processo administrativo configura “ato inequívoco para apuração do fato”, para fins de interrupção da prescrição, nos termos do inciso II, do art. 2º da Lei nº 9.783/1999, bem como de que o prazo prescricional deve ser contado da entrega da declaração em atraso. Acolhe-se a orientação majoritária com ressalva do entendimento do relator. Inocorrência de prescrição. 3. Alegação de inexistência de prejuízo aos interesses do Banco Central, em face da entrega da declaração pela Recorrente, ainda que tardiamente. Multa que teria caráter confiscatório, violaria o princípio da proporcionalidade e seria anti-isonômica. Improcedência da argumentação. Inciso I, do art. 8º da Resolução CNM nº 3854/2010 que estabelece a sanção aplicável em percentuais determinados, incidentes sobre o valor máximo previsto no art. 1º da Medida Provisória 2.224/2001. Em sua condição administrativa, nem o Banco Central, nem o CRSFN podem deixar de aplicar a sanção de 1% sobre o valor da multa máxima aos fatos em causa. Inexistência de violação do princípio da proporcionalidade. 4. Recurso a que se nega provimento.

Recurso @md_crsfn_processo_antigo@
Processo 10372.100237/2021-58
Processo na primeira instância BCB 174198
Relator:	Sérgio Varella Bruna