MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

ACÓRDÃO CRSFN 45/2025

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso de IVAN LUCIO DE OLIVEIRA e, por unanimidade, reconhecendo de ofício a incidência da prescrição, dar-lhe provimento, para afastar a pena de multa equivalente ao dobro da subvenção recebida, no valor de R$ 24.703,10 (vinte e quatro mil setecentos e três reais e dez centavos), aplicada pela Autarquia pelo acesso indevido a financiamento subvencionado do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), nos termos do voto do Conselheiro Gryecos Attom Valente Loureiro.

Iniciado na 490ª Sessão, o julgamento foi suspenso, em razão do pedido de vista do conselheiro Gryecos Attom Valente Loureiro, após o voto da Conselheira Ilene Patricia de Noronha Najjarian (Relatora). Presentes na 490ª sessão de julgamento os Conselheiros Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Renato da Câmara Pinheiro, Luiz Fernando Rolla, Pedro Frade de Andrade, Paula Christine Schlee e Adriana Teixeira de Toledo. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Virgílio Porto Linhares Teixeira.

Prosseguindo no julgamento, na 491ª Sessão, participaram os Conselheiros Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Renato da Câmara Pinheiro, Luiz Fernando Rolla, Pedro Frade de Andrade, Paula Christine Schlee e Adriana Teixeira de Toledo. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Virgílio Porto Linhares Teixeira.

Sessão por videoconferência em 11 de março de 2025.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO
Presidente do CRSFN

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Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo, Presidente(a), em 06/05/2025, às 18:43, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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 Modalidade(s) de Julgamento:     (X)Virtual      (X)Videoconferência     (X)Presencial

RELATÓRIO

I - Objeto do Recurso

1. Cuida-se de Recurso voluntário interposto por Ivan Lucio de Oliveira ("Recorrente") em face da Decisão proferida no âmbito do PE nº 193795 pelo Banco Central do Brasil - Decisão nº 1699/2023. 

2. O processo administrativo em cotejo teve por base decisão proferida por meio do Acórdão Nº 850/2020 – TCU – Plenário e, aplicou-se a penalidade ao Recorrente de devolução, em dobro, da subvenção recebida, atualizada monetariamente, com fundamento no art. 6º da Lei nº 8.427, de 1992, em sua redação anterior à Lei nº 13.986, de 2020.

II - Acusação

3. Por meio do PARECER 2186/2022−DEROP/DISEP, de 27 de outubro de 2022, (Doc. SEI 39295368), foi proposta a instauração de processo administrativo sancionador em desfavor do Recorrente, em cumprimento à decisão do Tribunal de Contas da União proferida no âmbito do Acórdão nº 850/2020-TCU-Plenário, com fulcro no Acórdão nº 1149/2021-TCU-Plenário (doc. SEI 39295364), de 19 de maio de 2021, em decorrência da constatação do acesso indevido a financiamento subvencionado do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), a partir de Declaração de Aptidão ao Pronaf obtida de forma irregular iniciou-se o Processo Administrativo Sancionador em tela.

4. A conduta encontra tipificação nos artigos 6º e 7º da Lei nº 8.427 , de 1992, vigentes antes da publicação da Lei nº 13.986, de 7 de abril de 2020, consoante consta do Acórdão nº 850/2020-TCU-Plenário, de 2020, na Resolução do Conselho Monetário Nacional (CMN) nº 3.559, de 28 de março de 2008 (atual Resolução CMN nº 4.889, de 26 de fevereiro de 2021).

5. O art. 6º da Lei nº 8.427, de 27 de maio de 1992, na redação anterior à Lei nº 13.986, de 7 de abril de 2020, estabelecia que a aplicação irregular ou desvio dos recursos provenientes das subvenções econômicas nas operações de crédito rural sujeitaria o infrator à devolução, em dobro, da subvenção recebida, atualizada monetariamente. A Resolução CMN nº 3.559, de 28 de março de 2008, fixou as regras do Manual de Crédito Rural (MCR) para financiamentos ao amparo do Pronaf, que passaram a vigorar a partir de 1º.7.2008, entre as quais, as que estabeleciam os critérios para enquadramento de beneficiários do referido programa (MCR 10-2).

6. Segundo a acusação, em auditoria realizada na então Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), o Tribunal de Contas da União (TCU) identificou que o acusado não preenchia completamente os requisitos para acesso aos financiamentos do Pronaf, por possuir renda incompatível com a estabelecida no MCR 10-2, anexo à Resolução CMN nº 3.559, de 2008, e determinou à SAF o cancelamento da DAP, (Declaração de Aptidão ao Pronaf), irregularmente emitida e ao Banco Central do Brasil (BCB) a instauração de PAS, com vistas à aplicação da sanção prevista no art. 6º da Lei nº 8.427, de 1992, sobre a operação de crédito rural ao amparo do Pronaf nº 40/00430-9, de 5.6.2009, no valor de R$27.409,95, a qual havia recebido R$12.351,55 em subvenção econômica da União, e que fora contratada no Banco do Brasil S.A. pelo Recorrente mediante utilização da DAP obtida de forma irregular.

7. Verifica-se que o TCU determinou à SAF, atual Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (SEAD), no caso de constatar a existência de DAP(s) irregulares, iniciar processo administrativo com a finalidade de anular essas Declarações de Aptidão e informar ao BCB as DAP(s) consideradas inválidas e que utilizaram crédito subsidiado (doc. ). A SEAD informou ao BCB que a DAP nº SDW0308612096722703091044 foi cancelada em 7.3.2012 com o motivo: “Determinação do TCU-omissão de dados salariais de um ou de ambos titulares (RAIS) - item 9.1.4 do Acórdão TCU 2280/2008” (documento acostado aos autos).

8. Portanto, o Recorrente teria utilizado a DAP nº SDW0308612096722703091044 (doc. constante dos autos), obtida de forma irregular, para contratar, no Banco do Brasil S.A., em 5.6.2009, a operação de crédito rural ao amparo do Pronaf nº 40/00430-9, no valor de R$27.409,95, liquidada em 26.12.2013, com recebimento de subvenção econômica da União no montante de R$12.351,55, no período apurada, conforme consta dos autos, em 13/18/22. 

III - Defesa em primeira instância administrativa

9. Embora regularmente citado para apresentar defesa, citação expedida em 27 de outubro de 2022, (Doc. SEI 39295369 - Ofício 28162/2022-BCB/Derop), e recebida em 08 de novembro de 2022 (Doc. SEI 39295371), o Recorrente não apresentou defesa em primeiro grau no presente processo administrativo sancionador (PAS) em face da Decisão, Parecer 2186/2022−DEROP/DISEP, que concluiu pela necessidade de abertura de Processo Sancionador para apurar acesso indevido a financiamento subvencionado do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), por meio da utilização de Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) obtida de forma irregular.

IV - Decisão administrativa de primeiro grau

10. Por meio da Decisão BCB/DEMAP-1699/2023, de 22 de novembro de 2023, (Doc. SEI 39295372; 39295371), foi aplicada ao Recorrente a penalidade de devolução, em dobro, da subvenção recebida no valor R$12.351,55, atualizada monetariamente, com fundamento no art. 6º da Lei nº 8.427, de 27 de maio de 1992, em sua redação anterior à Lei nº 13.986, de 7 de abril de 2020, (Doc. SEI 39295375). 

11. Concluiu a área técnica do Banco Central do Brasil que o Recorrente utilizou a DAP nº SDW0308612096722703091044, obtida de forma irregular, para contratar, no Banco do Brasil S.A., em 5.6.2009, a operação de crédito rural ao amparo do Pronaf nº 40/00430-9, no valor de R$27.409,95, liquidada em 26.12.2013, com recebimento de subvenção econômica da União no montante de R$12.351,55 no período, conforme consta dos autos.

V - Razões Recursais

12. Após a intimação (Doc. SEI 39295373), foi interposto Recurso voluntário perante esse Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional,  em 19 de dezembro de 2023, (Doc. SEI 39295376), nos seguintes termos:

a) Fez um financiamento junto ao Banco do Brasil na cidade de Manga Minas Gerais, dando como garantia um imóvel rural e com grande sacrifício e honrosamente, conseguiu pagar;

b) Após o pagamento, o Banco do Brasil enviou ao cartório de registro de imóvel na cidade de Manga MG para proceder a baixa da hipoteca na matrícula do imóvel;

c) Foi surpreendido com uma notificação para que fizesse um pagamento de um bônus. Assevera que é produtor rural e que nunca deixou de exercer as atividades agrícolas;

d) Sendo produtor rural não vê óbices em receber qualquer benefício que venha a beneficiar essa classe que suporta as variantes da natureza, razão pela qual, com  boa fé cristalina, entende que qualquer benefício em favor dos agricultores seria justo receber;

e) Alegando boa fé, requer seja conhecido o recurso, com suspensão do processo administrativo e seu arquivamento e, caso assim não se entenda, que se reconheça que o Recorrente é produtor rural e preenche todos os requisitos para esta classe. 

VI - Encaminhamento ao CRSFN. Distribuição para relatoria

13. Sob o número 18600.067479/2021-01, o recurso voluntário em cotejo foi autuado e, em 27.02.2024 (Certidão 40370550), sorteado para relatoria.

É o relatório.

Ilene Patrícia de Noronha Najjarian – Conselheira Relatora.

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Documento assinado eletronicamente por Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Conselheiro(a) Relator(a), em 21/03/2024, às 11:28, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://colaboragov.sei.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 40562436 e o código CRC B7888C7D.

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VOTO DA RELATORA 

I - ADMISSIBILIDADE. QUESTÕES PRELIMINARES. OBJETO DO RECURSO 

1. Trata-se de recurso administrativo interposto por Ivan Lucio de Oliveira (Doc. SEI 39295376) em processo administrativo sancionador que teve por origem o recebimento por parte do Banco Central do Brasil do r. Acórdão Nº 850/2020 – TCU – Plenário, tendo sido aplicada a penalidade de devolução em dobro da subvenção recebida, no valor de R$ 12.351,55 (doze mil, trezentos e cinquenta e um reais e cinquenta e cinco centavos), a ser atualizado monetariamente.

2. Fundamentou-se a sanção em face do  disposto no art. 6º da Lei nº 8.427, de 1992, em sua redação anterior às alterações promovidas pela Lei nº 13.986, de 2020. Primeiramente, cumpre ratificar e complementar, nesse passo, o relatório que acompanha o presente voto, (Doc. SEI 40562436), para descortinar que, após o processo ter sido levado à pauta, (Doc. SEI 40620121), a PGFN foi instada a se manifestar nos autos, (Doc. SEI 41252028), tendo se pronunciado no sentido da competência deste E. Conselho para conhecer da matéria, (PRONAF), bem como se pronunciou acerca da prescrição (Doc. SEI 45562749). O Processo foi novamente retirado de pauta para a devida juntada da manifestação do Banco Central do Brasil que acostou memoriais aos presentes autos, (Doc. SEI 48090101). 

3. O Recorrente foi intimado pelo BACEN para apresentação de defesa em primeira instância, conforme Aviso de Recebimento assinado (Doc. SEI 39295371) e, tendo sido cientificado do decreto condenatório (Doc. SEI 39295375), apresentou recurso regularmente (Doc. SEI n. 39295376). A peça recursal foi protocolada, em 19 de dezembro de 2023. Portanto, o prazo estipulado para interposição de recurso foi respeitado. Desta forma, o recurso apresentado é tempestivo. Demais pressupostos de admissibilidade presentes.

4. O Recorrente não alegou nenhuma preliminar. Contudo, sendo a prescrição matéria de ordem pública, impõe-se a verificação de ofício da possibilidade de sua ocorrência, de acordo com a Lei n. 9.873/99 e, considerando o prazo da Lei Penal tem cabida, consoante apontado pela Douta PGFN, concluir positivamente.

5. Em consonância com a r. decisão de primeira instância e em conformidade com a tabela cronológica inserida no item II do relatório que acompanha o presente voto, especialmente a análise realizada pelo Banco Central do Brasil, nas tratativas ocorridas na auditoria do TCU, que entendeu que a prescrição da pretensão punitiva teria o prazo de 12 (doze) anos contados da contratação de cada operação de crédito, nos termos do art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873, de 1999, combinado com o art. 109, III, do Código Penal, já que as irregularidades também figurariam, em tese, como o crime de estelionato majorado cominado pelo art. 171, caput e § 3º, do Código Penal (Doc. SEI 39295364, página 5).

6. Releva concluir que se chega ao mesmo resultado caso se adote a tese sustentada no Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 160/2024 (Doc. SEI 45562749), que indica que o ilícito penal correspondente seria o artigo 19 da Lei nº 7.492, de 16 de junho de 1986, pois o prazo prescricional também seria de doze anos contados da consumação do ilícito administrativo.

7. Constata-se, com a juntada dos r. memoriais apresentados pelo Banco Central do Brasil que existe supedâneo jurídico probatório para a incidência de prazo prescricional penal, (Doc. SEI 48090101 com anexos). É fato incontroverso que a DAP originada em 27 de março de 2009 (Doc. SEI 39295365 - fls.12) foi assinada pelo Recorrente e por Luzinete A. S. Oliveira na qualidade de 2º titular - DAP nº SDW0308612096722703091044, assim como a Cédula Rural Hipotecária nº 40/00430-9, assinada pelo Recorrente e pela Sra. Luzinete, (Doc. SEI 39295365, página 2), pactuou-se, como vencimento das obrigações de pagamento, parcelado, em razão da DAP irregular, a data de 19 de novembro de 2018 e, em razão do parcelamento, em 14, (quatorze), parcelas.

8. Com a novação da DAP originariamente irregular, as parcelas venceriam sempre em maio e, novembro, de cada ano. No que tange à prescrição intercorrente, verifica-se que diante da documentação acostada aos autos (Doc. SEI 39295364), o processo não ficou, em momento algum, paralisado por mais de três anos, tendo tramitado em órgãos da administração pública federal - TCU e Banco Central do Brasil, de maneira contínua.

9. Nesse sentido, veja-se a declaração expressa do Recorrente, ao final da página 7,  (Doc. SEI 39295365), no bojo da Cédula Rural Hipotecária nº 40/00430-9, de que estava ciente de que o crédito lhe foi deferido sob o amparo do PRONAF.

10. Assim, observe-se que o início da contagem do prazo prescricional se deu em 5 de junho de 2009 (data da emissão da DAP, data da assinatura da da CEDULA RURAL HIPOTECARIA nº 40/00430-9 - celebração do contrato original,  (Doc. SEI 39295365 - fls. 7 - em face da natureza da irregularidade ser de consumação instantânea com efeitos permanentes) e, em 8 de fevereiro de 2021, (Doc. SEI 39295365 - fls. 01 - Despacho BCB/DEROP-2021/158706) ato apontado pelo BCB como marco interruptivo do término do decurso do prazo de doze anos, não teria esse condão, a nosso sentir, com a devida vênia, de interromper e reiniciar a contagem por conta de proposta de apuração por parte do Banco Central do Brasil, de 8 de fevereiro de 2021, ato administrativo insuficiente para caracterizar a não incidência da prescrição no caso concreto, nos termos dos enunciados de súmula deste Egrégio CRSFN [1], posto que despido dos elementos de autoria e materialidade e, embora tenha culminado na r. decisão de primeira instância administrativa de 22 de novembro de 2023 - nº 1699/2023-BCB/DERAD, (Doc. SEI 39295372), prolatada em 27 de novembro de 2023, estaria a Administração Pública desprovida do pleno exercício de sua pretensão punitiva, naquele momento. Veja-se, nesse passo, a  r. decisão do STF tomada no julgamento da Ação Cível Originária (ACO) 1281 e a jurisprudência do STJ [2], a r. opinião da PGFN (Doc. SEI 45562749). Nesse contexto, caso seja superada a questão da prescrição, cumpre passar à análise de mérito, em consonância com as alegações recursais.

II - DO MÉRITO 

11. Antes de tratar propriamente do mérito, é importante descortinar que este é o primeiro julgamento envolvendo o PRONAF no âmbito deste Egrégio CRSFN, razão pela qual convém abordar, rapidamente, as características e objetivos do PRONAF, também sintetizando o histórico das apurações, iniciadas na Corte de Contas, as quais resultaram na aplicação da sanção ora recorrida, em atenção à determinação do Tribunal de Contas da União, nos termos do Acórdão 2.280/2008-TCU-Plenário.

12. Esse exame é necessário em razão das características peculiares do caso, que envolve a punibilidade de um pequeno produtor rural que teve acesso a empréstimo viabilizado por meio da referida política agrícola com elevado cunho social, que foi implementada em escala nacional, mas com imensos desafios e até fragilidades que, em particular, foram reveladas pela auditoria do TCU. Essas circunstâncias fáticas certamente impactam na análise da punibilidade do Recorrente.

13. Cumpre recordar que trata-se do Banco do Brasil, que é inserido nos Planos Plurianuais como agente executor de políticas públicas da União. O Banco atua nessas políticas de diversas formas, em conformidade com as metas e objetivos traçados pelo Ministério do Planejamento e Orçamento, bem como demais órgãos competentes.

14. A atuação varia desde a aplicação de fundos governamentais em programas incentivados, até a realização de investimentos[3] . Nesse sentido, o Banco do Brasil é agente executor do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), instituído pela Resolução nº 2.191/1995, analisado no presente processo, dentre outros, como por exemplo: o programa Agricultura de Baixa Emissão de Carbono (base no Decreto 9.578/2018), Programa Nacional de Apoio ao Médio Produtor Rural (Pronamp), conduz programas de desenvolvimento regional como o Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) (instituído pela Lei nº 7.827/1989) e o FCO Empresarial, e atua no Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência (Decreto nº 7.612/2011) com o BB - Banco do Brasil - Crédito Acessibilidade.

15. Releva ponderar, nesse passo, que existem regras, normas expedidas pelo Poder Executivo explicitando políticas ou programas governamentais, como os Decretos. Não obstante prescindirem de aprovação do Congresso, é relevante que se permita nas instâncias da Administração a existência de diálogo com representantes da sociedade, ou ao menos que se permita um contraditório e a evidência da consideração dos interesses envolvidos na tomada de decisão.
16. Para fins de viabilizar a participação da sociedade (seja através de representantes, associações civis ou pelo próprio cidadão, como no caso do Recorrente) e controle (fiscalização) popular e mesmo judicial (diante de um caso de conflito formalizado), a transparência sobre os atos do processo de utilização dos recursos obtidos por meio do PRONAF deve estar em conformidade com as regras instituídas pela Resolução nº 2.191/1995.  

17. O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), criado pela Resolução CMN n. 2.191, de 24 de agosto de 1995, foi instituído como linha de crédito rural para atividades agropecuárias de pequenos produtores, grupo que enfrentava enormes dificuldades de acesso ao crédito, que para eles era escasso e caro. Como instrumento de política agrícola nacional, sua finalidade era o desenvolvimento sustentável do meio rural, “por intermédio de ações destinadas a implementar o aumento da capacidade produtiva, a geração de empregos e a elevação da renda, visando a melhoria da qualidade de vida e o exercício da cidadania dos agricultores familiares” (conforme Decreto nº 3.991, de 30 de outubro de 2001).

18. Tratava-se também, frise-se, de mecanismo de política social, com foco não apenas em proprietários de terra, admitindo posseiros, arrendatários e outros agricultores, desde que explorassem, sem empregados permanentes, pequenas propriedades rurais, observadas certas condições, como a residência no estabelecimento produtivo ou em suas proximidades, e regras, como limites de renda familiar e outras restrições.

19. A nova governança pública fornece importantes elementos que reforçam a relevância do diálogo social, participação e contraditório nas discussões e decisões envolvendo interesse público e consequentes ações governamentais[4] . O PRONAF é relevante não apenas para a agricultura familiar, mas também para a população em geral, pois é esse segmento o grande responsável pela diversidade de alimentos essenciais à dieta da população.

20. Constitui contribuição para que, cada vez mais, os processos decisórios envolvendo composição de interesses públicos e matérias de políticas públicas sejam aprimorados no sentido de contemplar participação e, consequentemente, o contraditório.

21. Para o Direito, e para os fins deste processo sancionador diferenciado, dado que a aplicação da Lei 13.506 é relativizada, está na conferência de maior nível de certeza ao aplicador do direito em conflitos envolvendo legitimidade e enquadramento de interesses como públicos e constitucionalmente protegidos, bem como legitimidade das ações visando a sua concretização, principalmente quando conflitados com outros interesses protegidos pelo Direito. Assim é a situação dos conflitos inerentes às atividades relacionadas a financiamentos subvencionados.

22. O art. 70, da Constituição Federal, determina que a “fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”. A seu turno, o art. 71, da Carta Magna, estabelece que tal controle a cargo do Congresso Nacional será exercido por meio do Tribunal de Contas da União (TCU) .

23. Segundo a acusação, em auditoria realizada na então Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), o Tribunal de Contas da União (TCU) identificou que o Recorrente não preenchia completamente os requisitos para acesso aos financiamentos do Pronaf, por possuir renda incompatível com a estabelecida no MCR 10-2, anexo à Resolução CMN nº 3.559, de 2008, e determinou à SAF o cancelamento da DAP, (Declaração de Aptidão ao Pronaf), irregularmente emitida e, ao Banco Central do Brasil (BCB), a instauração de PAS, com vistas à aplicação da sanção prevista no art. 6º da Lei nº 8.427, de 1992, sobre a operação de crédito rural ao amparo do Pronaf nº 40/00430-9, de 5.6.2009, no valor de R$27.409,95, a qual havia recebido R$12.351,55 em subvenção econômica da União, e que fora contratada no Banco do Brasil S.A. pelo Recorrente mediante utilização de DAP obtida de forma irregular (Doc. SEI 39295365). Portanto, a tipologia está circunscrita ao art. 6º da Lei 8.427, de 1992, que se consubstancia no acesso indevido a financiamento do Pronaf que, no caso concreto, se deu a partir de DAP obtida de forma irregular. 

24. Verifica-se que o TCU determinou à SAF, atual Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (SEAD), no caso de constatar a existência de DAP(s) irregulares, iniciar processo administrativo com a finalidade de anular essas Declarações de Aptidão e informar ao BCB as DAP(s) consideradas inválidas e que utilizaram crédito subsidiado. considerando que a DAP nº 152566442486911, emitida em 18 de agosto de 2006 em favor do Sr. Ivan Lucio de Oliveira, foi cancelada pela Secretaria a partir de determinação do Tribunal de Contas da União, solicitou-se o envio de quaisquer documentos porventura existentes, relativos ao cancelamento da DAP, que pudessem servir de elemento probatório para a instrução do citado PAS.

25. Adicionalmente, foi solicitado pelo DEROP-BCB, nos autos, manifestação a respeito da DAP nº SDW0308612096722703091044, de 27 de março de 2009, a qual foi utilizada para contratação de operação de crédito ao amparo do Pronaf em 5 de junho de 2009, o que indica que o Sr. Ivan Lucio de Oliveira aparentemente possuía mais de uma DAP ativa na data da contratação da operação (Doc. 39295366).

26. A SEAD informou ao BCB que a DAP nº SDW0308612096722703091044 foi cancelada em 7.3.2012 com o motivo: “Determinação do TCU - omissão de dados salariais de um ou de ambos titulares (RAIS) - item 9.1.4 do Acórdão TCU 2280/2008” (grifou-se - documento acostado aos autos).

27. Evidentemente, por se tratar de um programa que envolve subvenções econômicas, sujeita-se à supervisão do Tribunal de Contas da União (TCU), a quem cabe, no julgamento de contas e em suas fiscalizações, decidir sobre a legalidade, legitimidade e economicidade de sua aplicação.

28. Foi neste contexto que o TCU examinou a “substancialidade do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf em relação aos dispositivos legais e regulamentares” e expediu uma série de determinações a órgãos e entidades com responsabilidades relativas ao PRONAF, tendo determinado que a área técnica do Tribunal monitorasse a sua adoção, conforme Acórdão 2280/2008-TCU-Plenário. Neste sentido, as principais constatações de auditoria que deram origem a essas deliberações referiam-se:

a. à estrutura de identificação das características dos beneficiários do Pronaf baseada integralmente nas declarações do agricultor;

b. a indivíduos que são titulares de mais de uma Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP);

c. à baixa frequência das fiscalizações do Banco Central do Brasil - Bacen envolvendo o programa;

d. à ausência de registro do fluxo das operações de crédito pelo sistema Registro Comum de Operações Rurais (RECOR);

e. a titulares de DAP(s) com renda bruta anual familiar superior aos limites permitidos para os grupos do programa; e

f. ao desvio de finalidade na concessão de créditos a famílias com DAP(s) irregulares.

29. Com efeito, o TCU identificou elevado volume de operações potencialmente irregulares, em suas ações de monitoramento, pois os instrumentos desse programa ainda apresentavam fragilidades que comprometiam seu pleno sucesso, carecendo de mecanismos capazes de impedir ou pelo menos dificultar a emissão irregular de declarações de aptidão ao PRONAF (DAP) e a concessão de crédito a pessoas não enquadradas na legislação aplicável.

30. Os trabalhos implementados pelo TCU levaram a importantes melhorias, como procedimentos de cálculo automatizado para emissão de DAP, sem a interferência do emissor ou do declarante, formulário que passou a ser emitido de forma eletrônica. Tais melhorias em muito aprimoram os controles automáticos e evitam a possibilidade de irregularidades decorrentes de erros e certamente dificultam certas fraudes.

31. Não obstante, o fato é que a auditoria identificou, inicialmente, volume significativo de indícios de falhas: no caso apenas daquelas relativas a inconsistências nos percentuais oriundos de rendas dos estabelecimentos rurais, foram identificados 1.733.764 (um milhão, setecentos e trinta e três mil setecentos e sessenta e quatro) registros de DAP com potencial divergência, ou seja, naqueles casos em que “o percentual da renda do estabelecimento agrícola estava divergente do enquadramento exigido para a classificação aos grupos do Pronaf”. Insta salientar que tal divergência poderia ser decorrente de vários motivos, como “erro na digitação, erro de escrituração ou erro nas informações prestadas pelo pleiteante do benefício do programa”, de modo que o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), por meio da Secretaria da Agricultura Familiar – SAF, foi demandado a realizar verificações adicionais.

32. As ações do ministério levaram a uma redução do conjunto de problemas potenciais para 208.788 registros, inclusive com critério de arredondamento de até 1% acima ou abaixo do limite permitido para cada grupo do programa. Tal providência foi considerada razoável pela equipe de monitoramento do TCU, “uma vez que se trata de informação meramente declaratória”. Depois de novas verificações, chegou-se então a 47.065 DAP(s), as quais deveriam ser efetivamente canceladas.

33. Diante do volume de informações, a complexidade envolvida na operacionalização das determinações e o caráter excepcional do caso, envolvendo tema fora do contexto ordinário de atuação do Banco Central do Brasil, todo o processo exigiu anos de debates e providências administrativas, acompanhadas por atividades de monitoramento do Tribunal. Dúvidas jurídicas sobre prescrição e competência dos órgãos envolvidos foram também suscitadas, gerando até a necessidade de parecer da Consultoria Jurídica da União para dirimir controvérsia entre procuradorias que surgiu ao longo das tratativas sobre a competência dos órgãos envolvidos. Ao fim, após estudos relativos à economicidade do exercício da pretensão punitiva em cerca de 869 casos, concluiu-se que, em cerca de 28 casos, tal medida seria economicamente justificável (valor de devolução de subvenção em dobro, superior a R$ 20.000,00 - vinte mil reais).

II.1 – MÉRITO DO reCURSO 

34. O caso concreto, como supracitado, envolve potencial acesso indevido a financiamento subvencionado por irregularidade consistente em “renda incompatível com a estabelecida na Resolução do Conselho Monetário Nacional no 3.559, de 2008” tendo sido concluído que Recorrente “não preenchia completamente os requisitos para acesso aos financiamentos do Pronaf”, nos termos registrados pela acusação.

35. A infração da qual o Sr. Ivan Lucio, ora Recorrente, foi apontado e responsabilizado, foi detectada no contexto supramencionado, (vide Doc. SEI 39295367), a saber: a análise de vários registros por meio de cruzamento de diferentes bancos de dados e, com possíveis recursos de verificações com aplicação de técnicas estatísticas, a fim de identificar operações com indícios de potenciais irregularidades, de modo que, por sucessivas medidas, chegou-se a um patamar equacionável de potenciais irregularidades aptas a serem apuradas.

36. Especificamente em relação ao Recorrente, foram as determinações contidas no Acórdão nº 1197/2018 – TCU-Plenário que levaram ao cancelamento das Declarações de Aptidão ao PRONAF nº 152566442486911 e nº SDW0308612096722703091044; aquela, por “solicitação de órgão de controle sem Bloqueio”, com registro de que atendia à “solicitação Auditoria CGU n. 223122/023”, e esta última por “DETERMINAÇÃO DO TCU -OMISSÃO DE DADOS SALARIAIS DE UM OU DE AMBOS TITULARES (RAIS) - ITEM 9.1.4 DO ACÓRDÃO TCU 2280/2008”, tudo como consta da Nota Técnica nº 53/2021/COFISC-DEP/CGEP/DEP-SAF/SAF/MAPA.

37. A anexa consulta de dados cadastrais de irregularidades, permite compreender que o procedimento adotado envolve, inicialmente, a suspensão da DAP, que então pode ser objeto de pedido de regularização, desde que encaminhado em até 30 dias ao Ministério da Agricultura pelo agente agregador (não diretamente pelo beneficiário afetado). Não havendo tal providência, a DAP é cancelada.

38. A partir dessas informações, a autoridade monetária deu cumprimento ao supracitado acórdão do TCU, cientificando o Recorrente da irregularidade de “acesso indevido a financiamento subvencionado” do PRONAF, a partir de DAP “obtida de forma irregular”. Com efeito, o Ofício 28162/2022−BCB/Derop (Doc. SEI 39295369) que cientifica o Recorrente, Sr. Ivan, das irregularidades detectadas e abre prazo para defesa, informando precisamente qual foi a operação de crédito rural por ele contratada que está sendo apurada e o comunica dos seguintes delineamentos do caso:

“Em auditoria realizada junto à Secretaria da Agricultura Familiar, o Tribunal de Contas da União identificou irregularidades na emissão de sua DAP, caracterizadas pela renda incompatível com a estabelecida na Resolução CMN no 3.559, de 2008, de modo que V.Sa. não preenchia completamente os requisitos para acesso aos financiamentos do Pronaf. Diante dessa constatação, no âmbito dos Acórdãos nos 2029/2011-TCU-Plenário, de 3 de agosto de 2011, e 2280/2008-TCU-Plenário, de 15 de outubro de 2008, o Tribunal de Contas da União determinou à Secretaria da Agricultura Familiar o cancelamento da referida DAP, o que foi providenciado em 7 de março de 2012, e ao Banco Central do Brasil a instauração do presente processo administrativo sancionador contra V.Sa., com vistas à aplicação da sanção prevista no art. 6o da Lei no 8.427, de 1992, conforme Acórdão no 850/2020-TCU-Plenário, de 2020. A atual Secretaria da Agricultura Familiar e Cooperativismo informou que a referida DAP foi cancelada por “determinação do TCU – omissão de dados salariais de um ou de ambos os titulares (rais) – item 9.1.4 do acórdão TCU 2280/2008 (...) titulares detentores de cargo público em período integral e emprego em tempo integral”.

39. O Recorrente quedou-se inerte embora tenha sido ele próprio a receber o AR da citação, conforme evidencia o Doc. SEI 39295371 e,  foi responsabilizado com a  devolução em dobro do valor de subvenção contido no empréstimo, com atualização monetária. Tratou-se de um resultado lógico do cancelamento das declarações de aptidão ao PRONAF realizadas pelo Ministério que fossem entendidas como irregulares, pois o TCU determinou que o Banco Central fosse comunicado para instaurar processo administrativo sancionador a fim de apurar responsabilidades e aplicar, se for o caso, as punições cabíveis. E foi isso que a secretaria responsável (SEAD) fez, ao informar o BACEN que a DAP n^o SDW0308612096722703091044 fora cancelada em 07.03.2012, pelo motivo “Determinação do TCU - omissão de dados salariais de um ou de ambos titulares (Rais) - item 9.1.4 do Acórdão TCU 2280/2008”.

40. A partir dos elementos contidos no processo sancionador e na falta de defesa do Recorrente, a autoridade julgadora a quo concluiu que a DAP fora de fato obtida de forma irregular, até mesmo diante de outras DAP(s) acostadas ao Doc. SEI 39295367, as quais traziam diferentes declarações de renda familiar ao longo dos anos (desde 2006 até 2019) e consequentemente diferentes enquadramentos nas faixas, conforme tabela a seguir reproduzida, tendo constado o seguinte na decisão condenatória (Doc. SEI 39295372):

“o acusado utilizou a DAP no SDW0308612096722703091044 (doc. 2, pág. 11), obtida de forma irregular, para contratar, no Banco do Brasil S.A., em 5.6.2009, a operação de crédito rural ao amparo do Pronaf no 40/00430-9, no valor de R$27.409,95, liquidada em 26.12.2013, com recebimento de subvenção econômica da União no montante de R$12.351,55 no período, apurada conforme doc. 2, págs. 13/18/22”.

Veja-se a tabela acostada aos presentes autos:

41. Não obstante a convicção do decreto condenatório, não se pode olvidar que houve um dado salarial que, concretamente, foi omitido e que levaria, assim, ao desenquadramento do limite aplicável ao PRONAF para a renda familiar do Recorrente sendo certo que esse desenquadramento que em momento algum foi comunicado à Instituição Financeira mesmo com novação de DAP.

42. Contudo, consoante o que se descreve na instrução processual, o indício de irregularidade decorre de divergência constante de arquivo com dados da RAIS. Ocorre que, especificamente em relação ao Sr. Ivan, neste processo administrativo sancionador, bem como no ingresso em operações em mais de uma DAP, revelam, por um lado, uma ausência da informação acerca da renda total familiar por parte  do Recorrente, que culminou no cancelamento da DAP. O Recurso, não arguiu questões preliminares (o recurso apresentado é assinado pelo próprio Recorrente - SEI 39295376) e também não trouxe documentação apta a afastar o desenquadramento da faixa de renda e refutar os argumentos da acusação. Nesse sentido, o Recorrente, embora alegue ter quitado o financiamento em cotejo, não refuta o fato de que estava com a declaração de renda familiar equivocada declarada na DAP cancelada.

43. Não se diga que não há nos autos (Doc. SEI 39295365) informações que registrem  declarações de aptidão ao programa, emitidas para o referido agricultor ao longo de anos, sendo certo que, ao longo de um período razoável, as condições de renda familiar podem sofrer modificações relevantes, mas devem ser informadas. Tampouco se pode afirmar que essa informação não tenha sido devidamente apurada pelo MAPA, quando operou-se o cancelamento da DAP, embora a documentação completa não  tenha sido amealhada aos autos.

44. Assim, mesmo que o Recorrente tivesse deixado de aproveitar a oportunidade de obter financiamento subsidiado, ainda que não tivesse conscientemente omitido informações, de forma dolosa, não há supedâneo probatório nos autos para refutar a forma culposa pela falta de zelo e cautela no requerimento - preenchimento da DAP de 2009 e, na renovação da operação levando o vencimento da obrigação contraída sob as regras do PRONAF para o ano de 2018.

45. Como se pode depreender do anteriormente exposto que logrou-se identificar nos autos deste processo administrativo, que substancialmente ocorreu uma irregularidade nos dados do tomador do empréstimo subsidiado, no caso da DAP SDW0308612096722703091044.

46. Frise-se que a acusação se baseia no fato de que o Recorrente “não preenchia completamente os requisitos para acesso aos financiamentos do PRONAF” aduzindo, com base nas informações recebidas pela Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) que o cancelamento da DAP se dera em razão da “omissão de dados salariais de um ou de ambos os titulares (RAIS) – item 9.1.4 do acórdão TCU 2280/2008” (Doc. SEI 39295364).

47. De fato, o TCU fez um extenso trabalho de identificação de potenciais irregularidades. Evidentemente, o produtor rural, regularmente intimado pelo Banco Central, em novembro de 2022, poderia ter apresentado sua defesa de primeira instância, esclarecendo suas condições familiares, dele e da esposa, em 27 de março de 2009, quando assinou a DAP que veio a ser considerada irregular e quando pactuou o Empréstimo com fulcro no PRONAF, com vencimento em novembro de 2018. Este aspecto precisa ser considerado no contexto do grande público-alvo do programa, além das circunstâncias concretas da apuração.

48. Primeiramente, por força das extensas e necessárias apurações ocorridas na auditoria e nas verificações realizadas por órgãos e entidades públicas, a efetiva citação do Sr. Ivan (Doc. SEI 39295369 - 39295371) ocorreu em 8 de novembro de 2022, possibilitando ao Recorrente trazer elementos aos autos que comprovassem uma real renda e características familiares elegíveis ao PRONAF, desde 2009, supondo que tais informações tenham sido prestadas e entregues a quem processou a DAP à época, de maneira irregular, com continuidade da irregularidade, remetendo o vencimento do mútuo bancário, subsidiado, para novembro de 2018 . 

49. O perfil típico de um agricultor elegível ao PRONAF, de menor capacidade econômica deve ser declarado e comprovado pelo próprio agricultor. Ainda que a parte Recorrente tenha quitado seu débito e, de fato, investido os recursos do financiamento obtido com a DAP cancelada na atividade rural desenvolvida em seu sítio, não houve a juntada de prova documental apta a revelar que a declaração prestada acerca da faixa da renda familiar do Recorrente continha a informação correta conforme declarada na DAP cancelada.

50. Em que pese o teor do Enunciado 297 da Súmula do STJ, a saber:

O Código de Defesa do Consumidor é aplicável às instituições financeiras

51. A propósito, o Recorrente obteve mais de uma DAP, essa é a prova de que  agiu ao menos com culpa in vigilando, na falta de zelo, ao trazer à DAP de 2009 a realidade da renda familiar do Recorrente que conforme dados da RAIS apontavam para outra fonte de renda para além da atividade rural. 

52. A demonstração de culpabilidade está presente nos autos (veja-se a sequencia de DAP(s) acostadas ao Doc. SEI 39295367) sendo certo que ao decidir sobre a aplicação de sanções, foi ressaltada durante as tratativas mantidas com a Corte de Contas quando se discutiu a responsabilidade de instituições financeiras envolvidas na concessão dos créditos rurais, como consta do Relatório relativo ao julgamento dos Embargos de Declaração no TCU, a saber (Doc. SEI 39295364):

“22. A obrigação prevista no item XXIII da Cláusula Terceira dos contratos padronizados de que a instituição financeira deve devolver, em dobro, atualizadas monetariamente, conforme previsto no art. 6º da Lei 8.427/1992, parcelas que eventualmente venham a ser consideradas aplicação irregular ou desvio dos recursos e apontadas como indevidas pela STN, pelo Banco Central ou pelos órgãos de controle, não é geral e absoluta, o que requer a demonstração de dolo ou culpa por parte da instituição financeira nas operações de crédito, consoante o disposto no art. 186 do Código Civil. Para tal, é imprescindível a instauração de procedimentos para essa verificação”. (grifou-se).

53. Reflexões sobre o processo administrativo em relação ao Recorrente, adquire especial importância, o fato de que houve, frise-se, uma sequência de DAP(s) concedidas ao Recorrente e, o cancelamento da DAP de 2006 e de 2009 pelo ministério responsável. Em que pese o fato de que o Recorrente ter sido cientificado do ato solene na concessão de empréstimo quando teria tido a oportunidade de apresentar suas explicações retificações, conforme consta de fls. 7 do Doc. SEI 39295365, quedou-se inerte e, ao obter o crédito subsidiado, obviamente, fez com que outra família, que estivesse enquadrada na faixa correta de renda apta a obter os recursos, ficasse sem esta oportunidade.

54. Com isso, passa-se à análise concretamente do mérito em relação ao Recorrente.

II.2. Alegação Recursal acerca da quitação do empréstimo e de utilização dos recursos na atividade agropecuária - irregularidade ao preencher a DAP  

55. Como se pode depreender do anteriormente exposto, se logrou identificar precisamente, nos autos deste processo administrativo, o que substancialmente ocorreu no caso da DAP SDW0308612096722703091044.

56. Note-se: o que está registrado na acusação é que o Sr. Ivan Lucio de Oliveira “não preenchia completamente os requisitos para acesso aos financiamentos do PRONAF” aduzindo, com base nas informações recebidas pela Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) que o cancelamento da DAP se dera em razão da “omissão de dados salariais de um ou de ambos os titulares (rais) – item 9.1.4 do acórdão TCU 2280/2008” e, constata-se pela sequência de DAP(s) acostadas ao Doc. SEI 39295367 que as declarações de valores acerca da renda familiar variavam, variando consequentemente a faixa de renda limite por Grupo, conforme tabela extraída dos presentes autos descortinada no parágrafo 38 do presente voto.

57. Todavia, a análise os dados constantes da planilha citada no item 9.1.4 do precitado acórdão do TCU, quando determinou que o então Ministério do Desenvolvimento Agrário analisasse, concretamente, os casos de concessão de crédito a famílias com DAP irregulares e, ouvidos os titulares, promovesse sua anulação:

9.1.4. identifique, com base no arquivo FINANC_RAIS_GERAL_TODOS.XLS - CD, anexo ao processo, os casos de concessão de crédito a famílias com Documentos de Aptidão irregulares e, ouvidos os titulares, anule os respectivos DAPs; 

58. Assim, embora esteja claro do que está sendo responsabilizado o Recorrente, a base fática da acusação está amealhada ao conjunto probatório acostado aos autos. De fato, o TCU fez um extenso trabalho de identificação de potenciais irregularidades, sendo insofismável, pela própria assinatura que foi o próprio Recorrente quem recebeu o AR para oferecer a defesa em primeira instância administrativa (Doc. SEI 39295371)

59. A autoridade ministerial responsável pela política agrícola certamente cumpriu as determinações, tendo restado claro que o procedimento envolvia um bloqueio inicial da DAP, a ser consolidado posteriormente com o transcurso do prazo de 30 dias, sem recurso.

60. Evidentemente, o produtor rural, regularmente intimado pelo Banco Central, em novembro de 2022, poderia ter apresentado sua defesa de primeira instância, esclarecendo suas condições familiares, dele e da esposa, em 27 de março de 2009, quando assinou a DAP que veio a ser considerada irregular, mas não o fez.

61. Primeiramente, por força das extensas e necessárias apurações ocorridas na auditoria e nas verificações realizadas por diversos órgãos e entidades públicas, a efetiva apuração dos fatos ocorreu anos após a assinatura do formulário DAP posteriormente cancelada, pelo Sr. Ivan junto à EMATER-MG, no município de Matias Cardoso[5], no Norte de Minas Gerais. 

62. Acreditar que não houve declaração equivocada na DAP de 2009, parece ser mais difícil ainda se considerar o volume de DAP(s) preenchidas com declarações de renda familiar por parte do Recorrente (desde 2006). Em situações com tais características, analisar a culpabilidade do Recorrente independe de eventual responsabilidade de outras instituições que atuaram na formalização da DAP e eventuais orientações que tenha recebido. 

63. Essa imprecisão fática, acerca da faixa da renda familiar do Recorrente, traz dificuldades até para considerar, em que medida, tal limite admitido para o PRONAF foi eventualmente ultrapassado, pelo Recorrente, tendo sido registrado que nos trabalhos de verificação de divergências, foi adotado arredondamento dos valores informados pois os dados eram meramente declaratórios, o que eliminou um número importante de casos de potenciais irregularidades.

64. Ao contrário, pelo menos no que diz respeito à finalidade da operação de crédito, os dados contidos nos autos indicam, pelo menos de acordo com a cédula rural hipotecária constante do processo, que os recursos obtidos foram empregados na aquisição de bovinos destinados à produção de leite e reprodução e de moedor de grãos e forragem, tendo sido dado em garantia o próprio imóvel rural, denominado Sítio do Lúcio, no município de Matias Cardoso. Nesta perspectiva, parece ter sido regular a utilização do crédito que restou, conforme apontado nos presentes autos, devidamente pago, fato que não desnatura a culpa do Recorrente.

65. Desta forma, impõe-se a manutenção da penalidade ao Recorrente, nos limites e com as ressalvas realizadas, com a devolução em dobro do valor da subvenção, segundo a regra aplicável à época dos fatos.

66. Para concluir, há supedâneo fático probatório de que o Recorrente tenha tido mais de uma DAP deferida, portanto, já detinha conhecimento acerca das regras para o devido e correto preenchimento da DAP em tela - SDW0308612096722703091044.

67. Esse contexto, destaque-se, tem aderência com o Código de Defesa do Consumidor - Lei 8.078 de 1990, acerca do regime da informação a ser prestada, como pode ser visualizado nos presentes autos, o Recorrente desde 2006 obteve auxílio na EMATER-MG e no Banco do Brasil para preencher e apresentar a DAP, mas declarou renda familiar que não condizia com o Grupo adequado para a obtenção do crédito subsidiado. Mesmo com o apoio das instituições envolvidas e com o supedâneo das regras consumeristas, ao declarar a DAP o Recorrente faltou com a verdade. Observe-se acerca da aplicação da regra consumerista, conforme nos aponta o festejado Professor Newton De Lucca[6] :

Consolidou-se, destarte, o entendimento de que a regulamentação do SFN - atualmente feita por lei ordinária e recepcionada pela Constituição de 1988 como complementar - terá sido edificada a partir de questões específicas e técnicas relativas ao funcionamento de instituições financeiras, disciplinando tudo aquilo que atribui ordem e unidade à atividade financeira, com a normatização das instituições integrantes - sua competência, organização e funcionamento - , à disciplina da moeda e do crédito e, ainda os assuntos relacionados à política econômica e monetária do País.

O Sistema Brasileiro de Proteção ao Consumidor, regulamentado por lei ordinária, de acordo com a discriminação constitucional de competências, que regulamenta a relação jurídica de consumo entre consumidores e instituições financeiras, naquilo que lhe é específico, não conflita com a disciplina normativa existente para o Sistema Financeiro Nacional, podendo considerar-se como normas de conduta as constantes daquele primeiro sistema e normas de organização aquelas componentes do segundo, segundo o magistério do Eminente Professor e Ministro Eros Roberto Grau. (Grifou-se).

68. A ciência do Recorrente dos limites das faixas de renda familiar no momento do preenchimento da DAP, bem como da ausência de manifestação do Recorrente quando do cancelamento da DAP, não há  supedâneo fático probatório para manter a penalidade aplicada pelo Banco Central ao Recorrente.

IV - CONCLUSÃO 

69.  Assim, diante de todo o exposto recebo o recurso posto que tempestivo e aderente às condições de admissibilidade. Verifica-se, de ofício, a ocorrência de prescrição, conforme descortinado no capítulo I, 10º parágrafo, do presente voto. Quanto ao mérito, caso superada a questão preliminar da prescrição, adoto como motivação no presente voto, nos termos do art. 50, § 1º, da Lei nº 9.784, de 1999, a fundamentação da decisão recorrida.

70. No mérito, com fulcro no conjunto probatório amealhado aos presentes autos, voto pela manutenção da r. decisão de piso em razão do preenchimento da DAP em cotejo, posteriormente cancelada, que lhe forneceu o acesso a recursos do PRONAF, nos termos do art. 6º da Lei nº 8.427, de 1992, em sua redação anterior à Lei nº 13.986, de 2020, à penalidade de devolução em dobro da subvenção recebida, no valor de R$ 12.351,55 (doze mil, trezentos e cinquenta e um reais e cinquenta e cinco centavos), a ser atualizado monetariamente.

É o voto.
Ilene Patrícia de Noronha Najjarian – Conselheira Relatora.

[1]  Enunciado nº 2: Instauração de Processo Sancionador – Interrupção da prescrição: "A proposta de instauração de processo sancionador, consubstanciada em meio eletrônico ou físico, contendo elementos de autoria e materialidade da infração, configura ato inequívoco de apuração do fato apto a interromper o prazo prescricional.” (Grifou-se)

Enunciado nº 4: Bilateralidade: "A interrupção da prescrição por ato inequívoco de apuração do fato não depende de bilateralidade ou ciência prévia do administrado.” 

[2] Conforme STF: https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/mpf-deve-apurar-supostas-irregularidades-na-execucao-do-pronaf-em-municipio-paulista/ 

E, acórdão AgRg no REsp 2002450 / SE - AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL - 2022/0145267-7.

(OBTENÇÃO DE FINANCIAMENTO FRAUDULENTO - CONFIGURAÇÃO DO CRIME - ASSINATURA DO CONTRATO - NÃO EXIGÊNCIA DA EFETIVA EXISTÊNCIA DE PREJUÍZO ECONÔMICO)
STJ - AgRg no AgRg no AREsp 1642491-SP, EDcl no AgRg no REsp 1570225-RS, AgRg no REsp 1761580-PE, REsp 682181-PR

(FINANCIAMENTO FRAUDULENTO - DESCLASSIFICAÇÃO PARA O DELITO DE ESTELIONATO - DESCABIMENTO)
STJ - AgRg no AREsp 1717393-MS, AgRg no AREsp 583153-SP

(FINANCIAMENTO FRAUDULENTO - CARACTERIZAÇÃO - DIFERENÇA PARA O DELITO DE ESTELIONATO)
STJ - AgRg no CC 151973-MG, REsp 761354-PR

[3] Vide a Carta Anual de Políticas Públicas e Governança Corporativa / 2023 (Ano-base 2022), p. 6. Disponível em: https://ri.bb.com.br/governanca-e-sustentabilidade/carta-anual-de-politicas-publicas-e-governancacorporativa/ . Acesso em 01/02/2025.

[4]  https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-noticias/2012-agencia-de-noticias/noticias/25786-em-11-anos-agricultura-familiar-perde-9-5-dos-estabelecimentos-e-2-2-milhoes-de-postos-de-trabalho . Acesso em 01/02/2025.

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Documento assinado eletronicamente por Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Conselheiro(a) Relator(a), em 15/03/2025, às 11:26, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://colaboragov.sei.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 40620121 e o código CRC B924FE95.

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MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

VOTO VISTA

Cons. Gryecos Attom Valente Loureiro

1. Cuidam os autos de Recurso Voluntário, interposto em face de decisão condenatória do Banco Central do Brasil - BACEN, que reconheceu a autoria do Recorrente Ivan Lucio de Oliveira, aplicando-lhe a penalidade descrita art. 6º da Lei nº 8.427, de 1992, em sua redação anterior à Lei nº 13.986, de 2020.
2. O voto da i. Conselheira Relatora rejeita a integralidade dos argumentos recursais, mantendo a decisão proferida pelo BACEN, por seus próprios termos.
3. Inicialmente, registro que o Relatório e o Voto apresentados pela i. Relatora não merecem reparos, quanto ao cuidado em sistematizar individualmente os argumentos recursais, em cotejo com a decisão acusatória acordada no âmbito do BACEN, inclusive levando em consideração as observações técnicas apresentadas pela PGFN em mais de uma oportunidade nestes autos e, como de hábito, apresentando um voto marcado por sua elevada cultura jurídica.
4. Registro ainda que me reporto à descrição sobre o Programa Nacional de Agricultura Familiar - PRONAF, apresentados tanto no voto da i. Conselheira Relatora, quanto no Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN nº 160/2024, fazendo-os parte integrante deste voto.
5. Todavia, em que pese o respeito e admiração pela i. Conselheira Relatora e pelas manifestações técnicas da PGBC, ouso divergir integralmente da fundamentação e conclusão apresentadas, o que passo a fazer sistematicamente, abaixo:
   1. Recapitulando a Origem do Presente PAS
6. No ano de 2008, o TCU concluiu o julgamento de uma ação de auditoria, na qual identificou diversos problemas no âmbito do PRONAF, que redundaram em diversas determinações para todos os Órgãos e Instituições envolvidos direta e indiretamente com o Programa, dentre eles os Ministérios da Agricultura, do Desenvolvimento Agrário, do Trabalho, da Previdência Social, do Planejamento, da Integração Nacional, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Ministério da Fazenda. Além destes, envolveu ainda a Secretaria do Tesouro Nacional, o Banco Central do Brasil, o Banco do Brasil, a Secretaria da Agricultura Familiar, a CGU, o Ministério Público da União e a Polícia Federal.
7. Destacamos, portanto, que o presente PAS é motivado pelo conteúdo do Acórdão nº 1149/2021-Plenário, do Tribunal de Contas da União - TCU¹. Referido acórdão, por sua vez, indica se tratar de "monitoramento da determinação proferida pelos itens 9.2 e 9.3 do Acórdão 850/2020-TCU-Plenário, ao julgar os embargos de declaração opostos pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em face do item 9.6 do Acórdão 2.029/2011-TCU-Plenário, cuidando aí do monitoramento determinado pelo item 9.12 do Acórdão 2.280/2008 prolatado pelo Plenário do TCU, no âmbito do TC 026.827/2007-0”.
8. Neste sentido, qualquer referência neste voto ao "Acórdão do TCU” deverá ser lida como o contido no Acórdão nº 1149/2021-Plenário, do Tribunal de Contas da União - TCU². Seguem portanto, as determinações do TCU que constam deste PAS e que se relacionam com o presente caso concreto:
   1. 9.6. determinar, nos termos do art. 43, I, da Lei nº 8.443, de 1992, e do art. 250, II, do RITCU, que, em sintonia com o art. 7º da Lei 8.427, de 1992, o Banco Central do Brasil promova, se ainda não fez, a instauração de procedimentos administrativos para reconhecer a subsistência da possível irregularidade ou do desvio de recursos na aplicação das subvenções econômicas concedidas no âmbito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), em homenagem ao princípio da economicidade, e para aplicar as eventuais sanções cabíveis, nos termos do art. 6º da Lei nº 8.427, de 1992, encaminhando em favor da então Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) as conclusões dos referidos procedimentos administrativos para a aplicação da subjacente penalidade; sem prejuízo de que, quando não for viável a instauração do referido procedimento administrativo, por ser antieconômico, o Banco Central do Brasil informe às instituições do Sistema Nacional de Crédito Rural a ocorrência da irregularidade na emissão da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) para a subsequente avaliação do risco de crédito na futura concessão de novas operações em prol dos mutuários beneficiados pelo crédito rural com a utilização de DAP irregular, comunicando a aludida ocorrência à então STN e ao Mapa; determinando, ainda, que, diante da instauração dos procedimentos administrativos pelo Banco Central do Brasil e das subsequentes conclusões obtidas nesses procedimentos sobre a aplicação das sanções previstas no art. 6º da Lei nº 8.427, de 1992, a então Secretaria do Tesouro Nacional (STN) promova as medidas cabíveis para a efetiva cobrança pela devolução em dobro da subvenção recebida, com a devida atualização monetária, em favor da União ou, em respeito ao princípio da economicidade, adote as demais providências cabíveis, a exemplo da inscrição dos responsáveis no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin) após o devido processo legal, diante da inviabilidade econômica da aludida cobrança; (g.n.)
9. Em outras palavras, percebemos que ao determinar ao BACEN a instauração de Processo Administrativo para “reconhecer a subsistência da possível irregularidade”, fica evidente que o TCU deixou claro que as listas com as possíveis inconsistências que o próprio Tribunal havia identificado, ainda careciam da necessária apuração individual.
10. Para que não restassem dúvidas sobre esta conclusão, analisamos também o TC 012.908/2010-0³, que foi o documento elaborado pela Unidade Técnica do TCU sobre a matéria. Desta análise, concluímos que resta evidente que o acórdão do Plenário da Corte acompanhou a opinião daquela Unidade Técnica, no sentido de que a providência a cargo do BACEN estava “em cumprimento”, ou seja, que o PAS que deveria constatar ou não a prática da irregularidade, ainda não estava concluído.
11. A presente recapitulação dos fatos foi importante, porque já aqui ousamos divergir dos elementos trazidos no voto da i. Conselheira Relatora, na medida em que nosso firme entendimento é de que o TCU, neste particular, apenas identificou situações aparentemente desconformes e potencialmente irregulares e que, diante deste quadro, determinou providências urgentes, primeiro para a suspensão cautelar dos efeitos dos atos em questão, segundo para verificar se, de fato, travam-se de irregularidades e, terceiro, caso houvesse tal constatação, para a aplicação das penalidades cabíveis. Tudo isso devendo ocorrer em paralelo às providências de gestão e melhoria do Programa, que deveriam ser providenciadas simultaneamente.
12. Feitas estas considerações iniciais, vejamos o caso específico em julgamento, que é apenas um, dentre os vinte e oito que serão objeto de PAS no âmbito do BACEN, conforme informado pela Autoridade Monetária ao TCU.
    1. Os Fatos Concretos - O Caso em Julgamento
13. O Recorrente assinou a Declaração de Aptidão ao Pronaf - DAP (DAP nº SDW0308612096722703091044⁴), que é o único documento apontado nestes autos como o constitutivo da irregularidade objeto da condenação em primeira instância. Trata-se de documento emitido pela EMATER-MG, tendo sido assinado em 27/03/2009 pelo Recorrente e pelo Engenheiro Agrônomo do Quadro da Empresa Pública, no qual constam alguns dados cadastrais do ora Recorrente e de sua pequena propriedade rural. Aliás, vale registrar que o o Recorrente figura como “TITULAR” da DAP, mas a sua “EMITENTE" é a EMATER-MG.
14. Poucos meses depois, o Recorrente assinou a Cédula Rural Hipotecária nº 40/00430-9, em 05/06/2009, emitida pelo Banco do Brasil S/A, tendo sua cônjuge Luzinete Aparecida Santos Oliveira anuído aos termos do ajuste, conforme exige a legislação de regência para instrumentos com garantia hipotecária. O valor contratado foi de R$ 27.409,95, a ser pago em 14 parcelas semestrais, iniciando-se a primeira em 19/05/2012, com a última tendo seu vencimento ajustado para 19/11/2018. Trata-se de contrato de mútuo que recebeu benefício do PRONAF e que levou em consideração a DAP nº SDW0308612096722703091044.
15. Contudo, em que pese o lapso temporal de cerca de 70 dias entre os dois instrumentos, as fichas cadastrais registradas nos sistema da EMATER e do BB, por seus próprios Servidores, já apresentavam divergências. Segundo a DAP, constam os seguintes dados: (a) possui o 2º Grau completo como escolaridade, (b) ainda reside na mesma pequena propriedade rural, (c) casado no regime da comunhão universal de bens, (d) profissão agricultor, com renda bruta familiar de R$ 35.000,00.
16. Por outro lado, segundo a Ficha cadastral existente no Banco do Brasil S/A, aberta em 23/01/1997 e atualizada até o ano 2021, verificamos que o Recorrente (a) possui o ensino fundamental como escolaridade, (b) ainda reside na mesma pequena propriedade rural, (c) casado no regime da comunhão parcial de bens, (d) profissão agricultor, com renda mensal de R$ 8.333,33 (atualizada em 13/06/2020), complementada pela atividade de “Supervisor, Inspetor e Agen”(sic), que lhe confere renda de R$ 1.934,96 (este campo atualizado em 01/11/2018).
17. Detalhe importante: não existe declaração de renda mensal assinada pelo Recorrente. O documento assinado era a DAP e nela só existe o campo “renda bruta familiar”. Renda mensal só existe na Ficha Cadastral do BB.
18. Fica evidente, portanto, que além dos documentos não coincidirem, foram atualizados no decorrer do tempo, impossibilitando saber quais foram as informações efetivamente registradas quando do momento da contratação. Trata-se de elemento relevante para o deslinde do caso, pois a irregularidade da DAP seria justamente a renda superior às faixas cobertas pelo PRONAF.
19. A imprecisão quanto a fatos tão relevantes ainda foi constatada em outras oportunidades. Neste sentido, identificamos que, com vistas a instaurar o presente PAS e não dispondo de informações sobre as providências tomadas no âmbito do MAPA, o BACEN instou aquele Ministério a se pronunciar sobre o caso.
20. Concretamente, consta dos autos que o BCB demandou⁵ o MAPA, em 08/07/2021, tendo este se pronunciado em 20/07 através da NOTA TÉCNICA Nº 53/2021/COFISC-DEP/CGEP/DEP-SAF/SAF/MAPA⁶, informando que: (a) o PAS em seu âmbito seria instaurado, sem indicação da data de instauração, e; (b) que “[…] em consulta realizada ao sistema DAPWeb, constatamos que a DAP no 152566442486911 e a DAP no SDW0308612096722703091044, ambas emitidas em favor do Sr. Ivan Lucio de Oliveira, CPF 308.612.096-72, foram canceladas sem bloqueio de CPF, em razão do cumprimento de determinação contida no Acórdão no 1197/2018 – TCU-Plenário, em 29 de abril de 2010 e 07 de março de 2012”. (g.n.)
21. Confirmou o MAPA, portanto, que ainda no segundo semestre de 2021 ainda não havia sido instaurado o PAS. Disse ainda que as informações que estava prestando naquele momento eram as disponíveis em seu banco de dados eletrônicos e que havia cancelado aquelas duas DAP questionadas pelo BACEN, “por determinação do TCU”, o que não parece ter sido, convenhamos, o conteúdo material da ordem da Corte de Contas.
22. Considerando que o PAS “seria” instaurado, a conclusão gramatical a qual podemos chegar é que as DAP indicadas na lista enviada pelo TCU foram simplesmente classificadas como irregulares. Digno de nota que nesta informação o MAPA informou que teria sido identificada uma terceira DAP (SDW0308612096723105160319), já cancelada, mas sem registro da data de seu cancelamento.
23. Diante de tantas inconsistências, resolvemos investigar o conteúdo dos registros sobre todas as DAP em nome do ora Recorrente, apesar de não serem objeto destes autos, mas, apenas e tão somente, para formar nossa convicção sobre a higidez do cadastro em questão.
24. Pois bem. Verificamos que, em anexo à Nota Técnica do próprio MAPA, constava um documento denominado "Histórico de DAP", elaborado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário em 13/07/2021⁷, e que indicou a imprecisão dos dados cadastrados e a grande variação do ponto que é central para a imputação de penalidade nestes autos, ou seja, a variação na Renda supostamente declarada pelo beneficiário do programa. Para facilitar a visualização, elaboramos o quadro comparativo abaixo:

25. Não há nos documentos mencionados e nem em outro juntado aos autos, informação sobre a verificação meritória da regularidade das informações prestadas nas referidas DAP. Tampouco existe informação sobre adimplência destes mútuos, valendo destacar que para o caso específico destes autos, que envolve apenas a DAP SDW0308612096720801130314, houve pagamento integral do crédito tomado.
26. Em que pese a Nota Técnica ter deixado claro que o PAS seria instaurado, registrou no histórico de DAP a seguinte informação: "A suspensão realizada na Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) ativa para o CPF listado é consequência do cumprimento da determinação do Tribunal de Contas da União (TCU) como resultado da auditoria de conformidade realizada no período de 21/09/2017 à 28/02/2018 sobre o procedimento de emissão da DAP, Acórdão No 1197/2018-TCU- Plenário. Para desbloqueio do CPF e consequente emissão de nova DAP, é necessário que o motivo da suspensão seja regularizado e a solicitação de desbloqueio do CPF encaminhado pela ENTIDADE AGREGADORA para o email atendimento.cocaf@agricultura.gov.br .”
27. Diante destes elementos, resta evidente, em nossa opinião, portanto, que o MAPA não se desincumbiu de sua obrigação e que, consequentemente, gerou reflexos diretos no presente PAS.
28. Para que não pairem dúvidas sobre a determinação do TCU e para que não se confunda que as planilhas identificadoras das potenciais irregularidades já seriam suficientes para a caracterização das infrações, vale transcrever os seguintes trechos do Acórdão 2.280/2008, senão vejamos:
    1. “(...) 9.1. Determinar ao Ministério do Desenvolvimento Agrário que:
    2. 9.1.1. identifique e corrija eventuais falhas nos percentuais oriundos das rendas dos estabelecimentos rurais, referentes às DAPs indicadas no arquiv o PERC_DAP_DiF_PERC_CALCULADO.TXT, já encaminhado a esse ministério, com o objetivo de aperfeiçoar os controles sobre as exigências do MCR; (g.n.)
    3. […] 9.1.3. aprofunde as investigações sobre os titulares das DAPs presentes no arquivo TODOS_OS_ GRUPOS_COM_DT_EMISSAO.XLS, constante de CD anexo ao processo, com vistas à anulação dos documentos cujas rendas estão em desacordo com o Capítulo 10, Seção 2, do MCR (Atualização MCR 487, de 8.8.2007), e informe os resultados dos trabalhos ao Tribunal no prazo de 1(hum) ano; (g.n.)
    4. 9.1.4. identifique, com base no arquivo FINANC_RAIS_GERAL_TODOS.XLS - CD, anexo ao processo, os casos de concessão de crédito a famílias com Documentos de Aptidão irregulares e, ouvidos os titulares, anule os respectivos DAPs; (g.n.)
    5. 9.1.5. encaminhe os resultados obtidos nos trabalhos apontados no item anterior ao BACEN para as providências a cargo daquela autarquia, e informe as providências adotadas ao Tribunal, no prazo de 1 (hum) ano; (g.n.)
    6. […] 9.3. Determinar ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, Banco do Brasil e Banco Central do Brasil, que, ouvidos os responsáveis, anulem as DAPs dos envolvidos nas irregularidades no município de Angélica - MS, bem como promovam a desclassificação dos créditos concedidos a eles e adotem providências para a devolução em dobro ao Tesouro Nacional das subvenções recebidas, de acordo com o que determinam o item 27, da seção 1, capítulo 10, do MCR, e o art. 6°, da. Lei n° 8.427/1992 (itens 3.3.1.38 a 3.3.1:44 – deste relatório); (g.n.)
    7. […] 9.5. Determinar ao Banco Central do Brasil que:
    8. […] 9.5.2. proceda junto aos agentes operadores do Pronaf, com base nos resultados dos procedimentos administrativos de anulação das DAPs irregulares promovidos pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (item 9.1.5), à devolução em dobro dos valores subvencionados, como determinam o item 27, da seção 1, capítulo 10, do MCR, e o art. 6°, da Lei n° 8.427/1992, e informe as providências adotadas ao Tribunal, no prazo de 1 (hum) ano; (g.n.)
    9. […] 9.10. Encaminhar os arquivos FINANC_RAIS_B_299.XLS, FINANC_RAIS_C_299.XLS e FINANC_RAIS_D_299.XLS, os quais identificam indivíduos que possivelmente omitiram informações salariais destoantes dos limites exigidos pelo Pronaf, mas obtiveram DAPs e financiamentos com taxas subsidiadas, bem como cópia do presente trabalho, ao Ministério Público Federal, para a adoção das medidas que julgar cabíveis; (g.n.)
    10. […] 9.13. Manter a chancela de sigilo destes autos.”
29. Todavia, em que pese haver a determinação expressa, afirmada e reafirmada em diversas passagens, a única notícia e o único ato formal de instauração de Processo Administrativo Sancionador que consta destes autos é o PARECER 2186/2022−DEROP/DISEP, de 27/10/22, (SEI 39295368), onde foi tomada a decisão ora objeto de recurso.
30. Ao mesmo tempo em que a NT informa que ainda não instaurou o PAS de sua responsabilidade, registrou que para a regularização da pendência o interessado deveria procurar o TCU para regulariza-la. Em nossa opinião, o desencontro de informações chama a atenção e demonstra que até o momento não há documento confiável nestes autos que nos permita concluir que (a) teria havido irregularidade no preenchimento da DAP, e; (b) que a irregularidade, caso existente, teria sido praticada pelo Recorrente.
31. Perceba-se que a Ficha cadastral do Banco do Brasil foi aberta em data anterior à subscrição da DAP. Os dados divergentes em ambos os cadastros foram preenchidos em data diversa, sem que haja informação sobre os dados que constavam no sistema do Banco do Brasil na data da contratação, já que, como demonstrado, foram atualizados posteriormente. Registre-se, apenas, que o único dado divergente que podemos afirmar que já estaria divergente no momento da contratação, foi o regime de bens do casamento. Em outras palavras, vemos que mesmo num tema sensível em um contrato dotado de garantia hipotecária, as informações estavam divergentes entre Instituições operadoras do PRONAF.
32. Adicionalmente, verificamos que não consta deste PAS a intimação específica do Recorrente para que esclarecesse tais pontos de divergência, apesar de terem sido apontados como fruto de uma ação voluntária e com aparente animus fraudandi. Em verdade, a primeira intimação que o Recorrente recebeu, num processo de investigação que vem consumindo recursos estatais há mais de 17 anos, foi a citação para o presente PAS no âmbito do BCB.
    2. Analisando a Prescrição
33. Passemos agora ao tema da prescrição, que é relevante no presente caso, pois além da sua importância em si, estamos diante de atuação estatal que vem se desenvolvendo ao longo de quase duas décadas.
34. O BACEN, através da PGBC⁸, veio aos autos apresentar seus memoriais, nos quais sustenta que no caso concreto a prescrição da pretensão punitiva estaria submetida ao prazo de regência da legislação penal, nos termos do art. 1º, §2º, da Lei nº 9.873/99. Conclui, adicionalmente, que as irregularidades configurariam, em tese, o crime de estelionato previsto no art. 171, caput, do Código Penal, majorado pelo seu §3º. Assim, nos termos do o art. 109, III, do mesmo Estatuto, a prescrição se consumaria após o decurso do prazo de doze anos.
35. Sintetizando os marcos que foram utilizados nos argumentos apresentados nestes autos, verificamos que:
    1. 27/03/2009 - assinatura da DAP SDW0308612096722703091044;
    2. 05/06/2009 - assinatura da CCR;
    3. 08/02/2021 - comunicação via SISCOM entre BACEN e BB, no qual a Autarquia pede documentos sobre a "operação Ref. Bacen 090263660, contratada em 05/06/2009”, e;
    4. 27/10/22 - instauração do presente PAS.
36. O BACEN⁹, em seus memoriais, insiste que o dies a quo do marco prescricional seria 05/06/2009, data da assinatura da Cédula Rural Hipotecária, que foi o contrato de mútuo celebrado com o Banco do Brasil. Nós, por outro lado, comungamos do mesmo entendimento da d. PGFN¹⁰, considerando correto o dia 26/03/2009, que é a data de celebração da DAP, cuja suposta irregularidade é o objeto do presente PAS. Fica aqui o registro, pela importância jurídica do tema, mas que no presente caso é irrelevante, na medida em que em qualquer das duas hipóteses o lapso prescricional se consumaria.
37. O documento SISCOM mencionado pelo BACEN, não apresenta elementos mínimos que nos permita fazer sua vinculação ao presente caso concreto. Indica apenas a mesma data de assinatura da CCR (05/06/2009). Não traz os anexos, não identifica os envolvidos, não identifica sequer em qual estado da federação a operação teria sido celebrada. À míngua de tais elementos fáticos, não podemos considerar tal documento como um “ato inequívoco” de apuração específica para o presente caso.
38. A d. PGFN, por sua vez, após analisar os argumentos insertos nos Memoriais do BACEN, retificou sua análise¹¹, reconhecendo apenas a incidência da legislação penal, na medida em que foi identificada comunicação específica ao Ministério Público sobre o caso. Todavia, mantém seu entendimento quanto ao mérito, posto que passa a considerar a Nota Técnica n° 53/2021/COFISC-DEP/CGEP/DEP-SAF/SAF/MAPA, de 16/07/2021, como o primeiro ato inequívoco de apuração, permanecendo, portanto, consumada a prescrição, mesmo que seja a que se conta em doze anos.
39. Ressalvo o entendimento da i. Conselheira Relatora original do caso, que adota a data de vencimento da CRC (19/11/18), como um marco interruptivo da prescrição. Quanto a este ponto, respeitosamente divergimos, haja vista entendermos que se a irregularidade tivesse sido demonstrada, ela teria sido praticada, consumada e produzido seus efeitos, no momento da assinatura da DAP.
40. Prosseguindo na análise, somos de opinião que não há que se falar em incidência da prescrição penal neste caso concreto, pois até o momento não existe decisão em PAS que tenha verificado - conforme determinou a decisão do TCU - se, de fato, a irregularidade teria ocorrido.
41. O que consta deste autos, portanto, são indícios de materialidade e indícios de autoria. Ora, é elemento basilar para a instauração da persecução penal a existência de prova da materialidade, não havendo como se considerarem iniciados os atos de persecução com base na mera “suspeita de delito”, aplicando-se o mesmo racional, como pensamos, ao presente PAS.
42. De uma forma ou de outra, nossa opinião é de que a prescrição incidente, in casu, será a do art. 1º da Lei 9.873/99, ou seja, a que se consuma em cinco anos.
43. Portanto, acompanho integralmente as considerações da PGFN neste particular, comungando de sua conclusão quanto a incidência de prescrição, in casu.
44. Em nosso entendimento, seriam dois os marcos relevantes para o presente caso, sendo o primeiro a data da irregularidade (27/03/2009) e, o segundo, a data de instauração do presente PAS (27/10/2022). Não identificamos a ocorrência de marco interruptivo da prescrição, motivo pelo qual, reconhecemos a incidência da prescrição ordinária, declarando a extinção da punibilidade, portanto.
45. Quanto à prescrição penal, em que pese algumas ressalvas pessoais quanto ao mérito da primeira opinião da PGFN, concordo com aquela análise quanto ao fato de que não haveria nos autos prova de que aquela comunicação do TCU tivesse o condão de gerar o efeito pretendido pelo BACEN.
46. Na presente manifestação de voto, estamos concluindo que sequer existe prova da existência da irregularidade administrativa, quanto menos de uma hipótese criminal. Como já dissemos, nosso entendimento é de que o TCU verificou indícios. Tais irregularidades potenciais foram de diversas naturezas e modalidades. A comunicação aos Órgãos de persecução penal teve o objetivo de levar ao conhecimento do parquet federal a conclusão do TCU. Aliás, trata-se de procedimento corriqueiro, na medida em que é dever de ofício dar ciência ao MPF, sempre que o TCU identificar alguma potencial irregularidade criminal.
47. Pra que essa comunicação tenha o condão de alterar o prazo de prescrição, passando a ser o da prática delituosa em tese, data venia, deveríamos ter um pouco mais de especificidade.
48. A comunicação ao MPF, que é apontada pelo BACEN como hábil a atrair o prazo prescricional penal, sequer determinou ou solicitou “apuração” do fato. O texto da comunicação é claro: “[…] encaminho a Vossa Excelência cópia dos arquivos […], os quais identificam indivíduos que possivelmente omitiram informações salariais destoantes dos limites exigidos pelo Pronaf, mas obtiveram DAPs e financiamentos com taxas subsidiadas […] para adoção das medidas que julgar cabíveis."
49. A rigor, tais documentos inovam nos autos, pois só foram juntados por ocasião dos memoriais. Todavia, tratando-se de processo administrativo e por descrever elemento fático, não vejo óbice em o considerar como um documento de prova. Todavia, referido documento deveria ter vindo acompanhado da parte da relação nominal em que tivesse sido identificado o ora Recorrente, o que não se verifica nos autos.
50. Não se trata de preciosismo de nossa parte, pois, conforme esclarecido no item 28 acima, o TCU coletou três grupos de potenciais irregularidades, sendo que cada grupo gerou mais de uma planilha com a relação destas supostas infrações. A comunicação que foi feita ao MPF foi de apenas um destes três grupos. Logo, sequer consta dos autos a informação de que o ora Recorrente teria feito parte daquele único grupo que foi objeto de comunicação ao TCU.
51. Trata-se, apenas e tão somente, da necessária regularidade formal e da apresentação de elementos mínimos para que alteremos uma prescrição de cinco, para doze anos. Assim, nossa opinião é de que não há que se falar em incidência da prescrição penal para o caso concreto, na medida em que não aceitamos o documento novo como demonstrativo da efetiva comunicação do caso destes autos ao Ministério Público.
52. Todavia, ainda que este não fosse o caso e ainda que estivéssemos sob o jugo do prazo estabelecido no Código Penal, ainda assim a prescrição estaria consumada, pois, seja a do tipo o do art. 171 do CP, ou seja a do tipo do art. 19 da Lei do Colarinho Branco, em ambos os casos estaríamos diante de uma prescrição que se consumaria em doze anos. Entre os marcos que consideramos válidos, teriam se passado mais de doze anos, fazendo com que o termo final tivesse sido o dia 25/03/2021, enquanto a instauração do presente PAS só se efetivou em 27/10/2022.
53. Veja-se como o presente caso chega a ser pitoresco, na medida em que se debate, tangencialmente nestes autos, a prática de delito previsto na conhecida “lei de crimes contra o sistema financeiro nacional” (Lei n° 7.492/86). Neste caso, cogita-se que um pequeno agricultor rural de baixa escolaridade teria praticado um “crime do colarinho branco". Em nossa modesta opinião, as mãos sujas de terra não permitiriam que a camisa engomada permanecesse branca por muito tempo.
54. Divirjo, portanto, do voto da i. Conselheira Relatora quanto ao aspecto da prescrição, motivo pelo qual a reconheço de ofício. Reconheço a incidência da prescrição administrativa, prevista no art. 1° da Lei n° 9.873/99. Reconheço a não incidência da prescrição penal in casu, por ausência de comunicação específica do fato ao Ministério Público. Por fim, reconheço também a prescrição da Lei Penal, posto que superado o lapso temporal de doze anos entre o fato e a instauração do presente PAS.
55. Declaro, consequentemente, extinta a punibilidade nestes autos.
    3. Do Cerceamento de Defesa - Nulidade de Citação.
56. Analisando os autos, pode-se perceber que o Recorrente foi formalmente citado para conhecer e responder ao presente PAS em 08/11/22¹².
57. A citação foi formalmente adequada quando descreveu a irregularidade em questão, na medida em que indicou textualmente que esta consistiu em "Acesso indevido a financiamento subvencionado do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), a partir de Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) obtida de forma irregular”.
58. Todavia, apesar da citação indicar corretamente a DAP e a operação contratada junto ao BB, verificamos que no campo “descrição das ocorrências” é reproduzida a informação desconexa recebida do MAPA¹³. Considerando que a citação precisa dar ciência clara e inequívoca à quem dela tenha ciência, parece-nos que, materialmente, a finalidade citaria não teria sido alcançada.
59. A citação transcreve um excerto do julgado do TCU que diz que o problema foi “a omissão de dados salariais” e “titulares detentores de cargo público". Já os memoriais do BACEN afirmam que “14. […] o tipo administrativo é a obtenção de crédito subsidiado sem o cumprimento dos requisitos necessários […]”. A instauração do presente PAS, por sua vez, afirma que a irregularidade seria a emissão irregular da DAP pela prestação de informações equivocadas.
60. O padrão adotado pelo BACEN não merece reparos para operadores do Sistema Financeiro Nacional e que, normalmente, são representados por advogados habilitados. Para pequenos agricultores, com baixo nível de escolaridade, de baixa renda e sem acesso, ou com acesso restrito, às Defensorias Públicas, não nos parece que tenha sido eficaz.
61. A demonstração fática deste ponto se encerra no próprio recurso subscrito pelo Recorrente¹⁴, agricultor familiar com somente o ensino fundamental concluído (ou ensino médio, não sabemos, a depender da Ficha cadastral que se escolha ler) e claramente desprovido da adequada assessoria jurídica, na medida em que confunde elementos técnicos básicos e que, inclusive, demonstra não entender sequer o objeto concreto de sua condenação. O recurso interposto indica que o Recorrente acredita que o objeto destes autos sejam recursos obtidos para aquisição de seu imóvel rural e que ele acredita que também tenham sido obtidos com benefício por ele ser um pequeno agricultor.
62. Com efeito, o Recorrente se defende textualmente¹⁵ indicando que teria obtido um mútuo junto ao Banco do Brasil, com a finalidade de “adquirir o seu imóvel”. No âmbito do financiamento para a aquisição deste imóvel, em sua visão, é que teria surgido a oportunidade para um “bônus" para o financiamento rural, na medida em que era, e ainda permanece sendo, um produtor rural.
63. Trata-se de defesa de altíssima complexidade. A dificuldade neste caso em especial, não está relacionada à matéria de direito, à descrição dos fatos ou à produção de prova documental, como costumam ser os pontos principais em uma defesa bem estruturada. A especialidade da defesa que deveria ser apresentada consiste no fato de que para conhecer o caso em sua plenitude seria necessário conhecer, minimamente, o conteúdo dos processos que culminaram com o Acórdão nº 1149/2021-TCU-Plenário, com o Acórdão nº 850/2020-TCU-Plenário, com o Acórdão nº 2.029/2011-TCU-Plenário, com o Acórdão nº 2.280/2008. Além deste estudo inicial, a defesa deveria ainda conhecer as providências tomadas pelo Ministério da Agricultura, na medida em que referidos acórdãos indicam que tal providência deveria ser tomada antes da instauração do presente PAS, haja vista se tratar de antecedente lógico necessário, ou seja, haja vista que para a abertura deste PAS deveria ter sido demonstrada a irregularidade que o TCU indicou como “possível”.
64. Estamos diante de penalidade aplicada pelo supervisor máximo da regulação financeira e bancária e com recurso submetido ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional. Não nos parece ser razoável que o pleno exercício do direito de defesa, debatendo tecnicamente as matérias que foram e serão analisadas no nível de profundidade que costuma ocorrer nestes Órgãos Julgadores, tenha sido atendido.
    4. Da incidência do Código de Defesa do Consumidor
65. Tanto quanto possível, entendemos não serem cabíveis ilações sobre os acontecimentos fáticos. Questões fáticas devem ser analisadas, em nossa opinião, apenas e tão somente de acordo com a matéria de prova nos autos.
66. A legislação, a doutrina e a jurisprudência consumeristas são uníssonas e inequívocas quando estabelecem que é ônus do fornecedor do produto ou do serviço demonstrar que a informação adequada teria sido devidamente prestada ao Consumidor.
67. Em recente decisão sobre matéria análoga, a Terceira Turma do STJ (REsp 2.165.529- PR (2024/0315291-8), 09/10/2024) reconheceu a inversão do ônus da prova - que é instituto típico da relação de consumo - em situação envolvendo um pequeno produtor rural, como o é o caso do Recorrente nestes autos. Neste julgado, a unanimidade do Ministros reconheceu correção no voto da Relatora Min. Nancy Andrighi, que ao analisar demanda contra uma seguradora, concluiu que incidiria a inversão do ônus da prova na constatação do fato alegado como lesivo, ou seja, a perda de parte da produção devido ao período de estiagem. A semelhança quanto ao nosso caso concreto está na ilação inserta no julgado do BACEN, que não se desincumbiu de ônus de provar que haveria a irregularidade no preenchimento da DAP e, mais, que ela teria sido causada pelo ora Recorrente.
68. A obrigação de se certificar sobre a correção das informações prestadas incumbia à EMATER-MG, local onde foi firmada a DAP em questão. Trata-se de conclusão lógica advinda da necessária Simetria Informacional, como corolário da Proteção à Liberdade de Escolha. Como vimos anteriormente, o “recurso” apresentado nestes autos deixa claro que o Recorrente sequer teve clareza da destinação dos recursos obtidos, na medida em que confundiu o mútuo para a atividade rural, com o mútuo para aquisição de sua pequena propriedade imobiliária.
69. O Prof. Paulo Roque¹⁶ defende a tese de que “o direito à informação do consumidor tem uma de suas justificativas na constatação da assimetria informativa […] impondo ao fornecedor o dever de garantir que as informações sejam transmitidas de forma adequada".
70. De uma forma ou de outra, deveria ter sido garantido que o agricultor recebesse a informação clara e inequívoca sobre a natureza subsidiada da operação e suas implicações. Portanto, se não há prova de que a informação sobre a natureza do crédito foi apresentada de forma clara e compreensível, haverá falha no dever de informação, por ter comprometido a liberdade de escolha do agricultor, ora Recorrente. Enfim, parece-nos que a ausência de uma explicação clara sobre a natureza do crédito pode ter levado o agricultor, ora Recorrente, a tomar uma decisão sem plena consciência dos riscos e exigências envolvidos.
71. Da mesma forma, a existência de cláusula contratual que imponha obrigações ou declarações específicas não é suficiente para demonstrar a satisfação da direito à informação.
72. Diante a ausência de elementos nos autos sobre a renda familiar e à míngua de prova de que tenha havido equívoco na declaração da renda do Recorrente, a única presunção que consideramos razoável é a de que tais documentos e/ou informações foram corretamente entregues/prestados, na medida em que o foram em sucessivas oportunidades, para o mesmo Órgão (EMATER-MG) e para o mesmo Servidor.
73. Portanto, não há espaço na hermenêutica para se concluir que a ausência de prova da acusação nos autos possa ser utilizada para condenar o ora Recorrente, aqui considerado como "Consumidor equiparado".
74. Neste sentido, também por este fundamento divergimos do voto da i. Conselheira Relatora, dando provimento integral ao recurso, a fim de absolver o Recorrente da penalidade contra si imposta.
    5. Conclusão
75. De todo o exposto, decidimos por:
    1. Reconhecer de Ofício a Prescrição Ordinária, na forma do art. 1° da Lei n° 9.873/99;
    2. Superada esta questão, Reconhecer de Ofício a Prescrição Penal, na forma do art. 109, III, do Código Penal;
    3. Superada esta questão, dar provimento integral ao recurso, no sentido de reconhecer que não restou demonstrada a sua participação nos eventos potencialmente irregulares, geradores do presente PAS.

É como voto.

Gryecos Attom Valente Loureiro

Conselheiro Titular

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¹ SEI 39295364.

² SEI 39295364.

³ SEI 39295364.

⁴ SEI 39295366.

⁵ SEI 39295366.

⁶ SEI 39295367.

⁷ SEI 39295367.

⁸ SEI 48090101.

⁹ SEI48090101.

¹⁰ SEI 45562749. PARECER PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 160/2024 de 15/10/24.

¹¹ SEI 48597058. PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 188/2025, de 28/02/25.

¹² SEI 39295369.

¹³ SEI 39295367.

¹⁴ SEI 39295376.

¹⁵ SEI 39295376.

¹⁶ KHOURI, Paulo R. Roque A. Direito do consumidor na sociedade da informação. São Paulo: Almedina. 2022, pgs. 25-35.

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Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro, Conselheiro(a), em 15/04/2025, às 10:42, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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Documento assinado eletronicamente por Ana Luiza Nascimento Amazonas, Secretário(a)-Geral Substituto(a), em 08/05/2025, às 15:18, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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