MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

ACÓRDÃO CRSFN 13/2026

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer do recurso do BANCO DO NORDESTE DO BRASIL S.A. e, por maioria, nos termos do voto do Relator: 

1. Preliminarmente, acolher a incidência da prescrição da pretensão ressarcitória do Banco Central do Brasil com relação à multa não indenizatória relativa à eventual deficiência de aplicação de recursos da poupança em crédito rural relativo ao ano agrícola de 2013/2014. Vencida a Conselheira Paula Christine Schlee, que votou para rejeitar a preliminar.

2. No mérito, dar parcial provimento ao recurso, para:

(i) manter as determinações do BCB de refazimentos dos demonstrativos de exigibilidade de crédito rural, relativos aos exercícios posteriores a 2016 (conforme consignado na Decisão do PAS), de exclusão dos saldos das operações que, após repactuação, deixaram de ter como lastro os recursos do FAT; (ii) afastar as determinações do BCB de refazimentos dos demonstrativos de exigibilidade de crédito rural, relativos aos exercícios anteriores a 2016, quanto a excluir dos saldos as operações que, após repactuação, deixaram de ter como lastro os recursos do FAT; (iii) manter as determinações do BCB de refazimentos dos demonstrativos de exigibilidade de crédito rural, relativos aos exercícios posteriores a 2020, de exclusão dos saldos de operações lançadas em prejuízo, considerando a edição do MCR 6-1-18 (atualmente MCR 6-1-15); e (iv) afastar as determinações do BCB de refazimentos dos demonstrativos de exigibilidade de crédito rural, relativos aos exercícios 2009/2010 à 2022, de exclusão dos saldos de operações inadimplidas e ainda não lançadas a prejuízo, pois, apenas em 2022, o BCB, por intermédio da Súmula de Apontamentos nº 5677/22, registrou ao BNB sua interpretação sobre o tema: operações inadimplidas ainda não lançadas em prejuízo; ficando assegurado: (i) ao BCB, após apresentação de novos mapas de exigibilidades ajustados conforme este voto, realizar nova análise sobre o cumprimento, ou não, pelo BNB das exigibilidades de crédito rural e, se o caso, iniciar nova cobrança dos custos financeiros em caso de persistência de deficiência de aplicação de recursos de crédito rural; e (ii) ao BNB, caso seja iniciado novo processo de cobrança dos custos financeiros, o direito ao contraditório e ampla defesa, inclusive eventual novo recurso a este CRSFN, desde que não tenha por objeto questões já decididas neste voto. Vencidos: Conselheiro Renato da Câmara Pinheiro, Conselheira Paula Christine Schlee e Conselheira Ilene Patricia de Noronha Najjarian.

Iniciado na 500ª Sessão, o julgamento foi suspenso, em razão do pedido de vista do Conselheiro Renato da Câmara Pinheiro, após a manifestação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Presentes na 500ª Sessão os Conselheiros Gryecos Attom Valente Loureiro, Renato da Câmara Pinheiro, Lígia Ennes Jesi (arts. 5º, §2º e 27, III e V, RICRSFN), Alexandre Evaristo Pinto, Luiz Fernando Rolla, Paula Christine Schlee, Ilene Patricia de Noronha Najjarian e Valdir Carlos Pereira Filho. Declarou-se suspeita a Conselheira-Presidente Adriana Teixeira de Toledo. Presidiu o julgamento o Conselheiro Gryecos Attom Valente Loureiro, Vice-Presidente (art. 27, V, RICRSFN). Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Ferreira Lopes. 

Participaram do julgamento os Conselheiros Gryecos Attom Valente Loureiro, Renato da Câmara Pinheiro, Lígia Ennes Jesi (arts. 5º, §2º e 27, III e V, RICRSFN), Alexandre Evaristo Pinto, Luiz Fernando Rolla, Paula Christine Schlee, Ilene Patricia de Noronha Najjarian e Valdir Carlos Pereira Filho. Declarou-se suspeita a Conselheira-Presidente Adriana Teixeira de Toledo. Presidiu o Julgamento o Conselheiro Gryecos Attom Valente Loureiro, Vice-Presidente, conforme art. 27, V, RICRSFN, em razão da ausência justificada da Conselheira Adriana Teixeira de Toledo. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Ferreira Lopes.

Sessão por videoconferência em 11 de fevereiro de 2026.

Documento assinado eletronicamente

GRYECOS ATTOM VALENTE LOUREIRO

Presidente em exercício do CRSFN

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Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro, Conselheiro(a), em 14/03/2026, às 16:19, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://colaboragov.sei.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 58177778 e o código CRC 3D32BF31.

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 Modalidade(s) de Julgamento:     (  )Virtual      ( x )Videoconferência     (  )Presencial

RELATÓRIO

1. OBJETO DO RECURSO

1. Tratam os autos de Recurso Voluntário¹ interposto, em 03/05/2024, por Banco do Nordeste do Brasil (“BNB” ou “Recorrente”) e dirigido ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”), contra a decisão² (“Decisão Recorrida”) proferida, em 23/04/2024, pelo chefe do Departamento de Regulação, Supervisão e Controle das Operações do Crédito Rural e do Proagro (“Derop”) do Banco Central do Brasil (“BCB”), que, nos termos da Nota 257/2024 - BCB/DEROP, rejeitou o Recurso Administrativo apresentado pelo BNB contra a aplicação de multa e custos financeiros, no valor total de R$ 220.495.830,12³, decorrentes do descumprimento da exigibilidade de direcionamento dos recursos da poupança rural para o crédito rural nos anos agrícolas 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020.

2. TRAMITAÇÃO NA PRIMEIRA INSTÂNCIA

2. Em maio de 2018, o BCB iniciou uma fiscalização (“Fiscalização”) no BNB, uma vez que este apresentava um crescimento fora do padrão dos saldos médios acumulados informados no código 3.2.20.24-1 “Financiamentos rurais contratados originalmente ao amparo do FAT” desde o ano agrícola 2009/2010, tendo a fiscalização solicitado informações adicionais.
3. Ao final da Fiscalização, em 08/02/2021, o documento da unidade técnica do BCB⁴ concluiu que o BNB cometeu 3 irregularidades:
   1. Utilização dos saldos de operações de crédito rural originalmente contratadas com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), renegociadas ao amparo da Resolução nº 2.471/1998, e lastreadas com recursos próprios livres após o alongamento, para cumprimento da exigibilidade da poupança rural;
   2. Falta de correspondência entre os saldos de operações de crédito rural registrados na rubrica 1.6.3.25.00-9 (Financiamentos Rurais – Aplicações com Recursos Direcionados da Poupança Rural) do Cosif e os informados no Sistema de Informações de Crédito (SCR), com o saldo médio informado no código 3.2.20.22-7 (Renegociação de dívidas rurais - Res. nº 2.471/1998) do Anexo III do MCR - Documento 6, e;
   3. Cômputo dos saldos de Rendas a Apropriar (RAP) relativas aos juros, mora e multas em atraso pelos mutuários, das operações renegociadas ao amparo da Resolução nº 2.471/1998, para cumprimento da referida exigibilidade.
4. Em 07/06/2021, a Procuradoria Geral do Banco Central emitiu o Parecer Jurídico 333/2021-BCB/PGBC⁵ com a seguinte ementa: “Dúvida sobre a conduta a ser adotada em razão de supostas irregularidades praticadas pelo Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), no que concerne ao cumprimento da Exigibilidade da Poupança Rural, desde o ano agrícola 2009/2010 até o ano agrícola 2019/2020. Infração continuada. Inexistência de prescrição, nos termos da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999. Aplicação da multa compensatória de que tratava o revogado art. 21, § 3º, da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965, em relação aos anos agrícolas 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 e 2015/2016. Imposição de custos financeiros em relação aos anos agrícolas 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, conforme o atual art. 21, § 2º, do mesmo diploma legal. Possibilidade de instauração de processo administrativo sancionador (PAS) para apurar a prática da infração prevista no art. 3º, inciso XVII, alínea “j”, da Lei nº 13.506, de 13 de novembro de 2017, nos anos agrícolas 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020.”
5. Após referido Parecer Jurídico, a partir de fevereiro de 2022, ocorreram diversas comunicações e reuniões realizadas entre o BCB e o BNB. No início dessas interações, o BCB determinou ao BNB que: (i) utilizasse somente o valor principal das operações, sem considerar os encargos moratórios e juros após o vencimento, garantido pelos respectivos títulos, que foram renegociadas ao amparo da Res. CMN nº 2471/1998, contratadas originalmente com recursos da poupança rural ou que passaram a ser lastreadas com esses recursos, para o cumprimento da exigibilidade do MCR 6-4; (ii) utilizasse valor o principal das operações, sem considerar os encargos moratórios e juros após o vencimento, garantido pelos respectivos títulos, que se enquadram na Res. CMN nº 3.762/2009, contratadas originalmente com recursos do FAT, para o cumprimento da exigibilidade do MCR 6-4; (iii) apresentação dos cálculos e da documentação comprobatória de que todas as operações respeitam as condições de enquadramento nos citados normativos; e (iv) retificar os demonstrativos da exigibilidade da poupança rural de 2009/2010 a 2019/2020.
6. Em 23/12/2022, ao final das interações e após o BNB refazer todos os demonstrativos de exigibilidade dos anos agrícolas conforme as instruções do BCB, o BCB encaminhou ao Recorrente o Ofício 32.900/2022−BCB/Derop⁶ (“Ofício”), no qual informava a aplicação ao BNB de multa e cobrança de custos financeiros “referentes às deficiências apuradas no cumprimento da exigibilidade de aplicação dos recursos da Poupança Rural (MCR 6-4) em crédito rural, verificadas nos períodos de cumprimento de 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020”, no valor total de R$ 220.495.830,12, sendo (i) R$ 74.816.970,72 a título de multa do ano agrícola 2013/2014⁷; (ii) R$ 6.558.670,38 a título de custo financeiro do ano agrícola 2017/2018; (iii) R$ 50.460.847,48 a título de custo financeiro do ano agrícola 2018/2019; e (iv) R$ 88.659.341,54 a título de custo financeiro do ano agrícola 2019/2020.
7. Defesa. Após o recebimento do Ofício 32900/2022−BCB/Derop⁸, de 23/12/2022, o BNB apresentou em 03/01/2023 sua Defesa⁹ e, após ter tido acesso aos autos deste processo em 19/01/2023¹⁰, apresentou Defesa Complementar¹¹ em 23/02/2023.
8. Nela, o BNB sustentou que: (i) havia amparo legal para a conduta adotada; (ii) a partir de 2020, em especial com a Súmula de Apontamento nº 5.677, de 2022, haveria ocorrido uma alteração na interpretação do Derop a respeito dos requisitos para cumprimento de exigibilidades da poupança rural, sendo que essa nova interpretação não poderia ter efeitos retroativos em prejuízo do Recorrente; (iii) a pretensão reparatória do BCB com relação ao período de 2013/2014 estaria prescrita; (iv) seriam ilegais a fixação da multa em 20% sobre o valor da deficiência verificada e a fixação de correção em 24% a.a.

3. DECISÃO RECORRIDA

9. Em 23/12/2022, foi proferida a Decisão Recorrida, destacando as diversas oportunidades em que o Recorrente teria deixado de atender às demandas do BCB¹² e, ao analisar a Defesa e a Defesa Complementar:
   1. Afastou os argumentos de mérito do BNB, sustentando que (i) nos termos do art. 9º da Resolução CMN no 2.682, de 1999¹³, estaria vedado o reconhecimento no resultado do período de receitas e encargos de qualquer natureza relativos a operações de crédito que apresentem atraso igual ou superior a sessenta dias no pagamento de parcela de principal ou encargos; (ii) não houve nova interpretação do BCB com relação às normas aplicáveis a esse tema; (iii) a exceção prevista na alínea "d" no item 11 da Seção 6-4 do MCR (para que fossem considerados para o cumprimento da exigibilidade da poupança rural os saldos dos financiamentos rurais contratados originalmente ao amparo dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) cujas operações deixassem de ser lastreadas com recursos dessa fonte em razão de previsão contratual determinativa do retorno dos recursos ao referido fundo, independentemente da efetivação dos pagamentos por parte dos beneficiários dos respectivos créditos) dependia da verificação de requisitos específicos, não devendo ser interpretada de maneira abrangente.
   2. Sustenta não haver prescrição com relação à pretensão compensatória relativa às infrações dos períodos de 2013/2014, visto a ocorrência de diversos atos inequívocos de apuração aptos a interromper prazos prescricionais, na forma do II do art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999, como por exemplo: (i) o Ofício 8045/2018–BCB/Derop/Diseb, encaminhado ao BNB em 10 de maio de 2018, que formalizaria ao BNB o início da apuração do caso pelo BCB¹⁴; (ii) os estudos preliminares relacionados às práticas do BNB, em junho de 2017; (iii) a reunião com representantes da instituído Recorrente para tratar dos indícios de irregularidades, em 4 de maio de 2018; e (iv) a Súmula de Apontamento nº 5.677, de 22 de fevereiro de 2022. Sustenta, ainda, que a ausência de menção a um limite quantitativo para a interrupção do prazo prescricional na Lei nº 9.873, de 1999 indica a inexistência de um limite.
   3. Entendeu pela legalidade do montante da multa compensatória fixada, tendo em vista que: (i) o art. 21 da Lei no 4.829, de 1965, fixava a multa em uma faixa entre 10% a 50% sobre os valores não aplicados em crédito rural; (ii) posteriormente, com a Resolução CMN nº 3.746, de 30 de junho de 2009, vigente à época dos fatos, definiu-se que a multa deveria ser de 20% sobre os valores não aplicados em crédito rural; (iii) argumentos relacionados à dosimetria da pena, como a conduta do Recorrente, não deveriam ser considerados, tendo em vista se tratar de uma multa compensatória, e não punitiva; (iv) a atualização monetária com base na TR e aplicação de juros no percentual de 24% a.a. estão de acordo com o que determina expressamente a Resolução CMN nº 3.208, de 24 de junho de 2008, no item 23 do MCR2-4, de modo que deve ser observada pelo BCB.
10. Conclui, por fim, pela manutenção da cobrança da multa compensatória e dos custos financeiros relacionados às deficiências apuradas no cumprimento da exigibilidade de aplicação dos recursos da Poupança Rural (MCR 6-4) em crédito rural, nos anos agrícolas de 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020.

4. RECURSO VOLUNTÁRIO

11. A Decisão Recorrida foi comunicada ao Recorrente em 23/04/2024 e recebida em 24/04/2024¹⁵.
12. Em 03/05/2024, o Recorrente interpôs o Recurso sustentando em síntese:
    1. A respeito da lei aplicável, a aplicação da Lei nº 13.506, de 2017, que dispõe sobre o processo administrativo sancionador na esfera de atuação do Banco Central do Brasil e da Comissão de Valores Mobiliários, em vez da Lei nº 9.784, de 1999, que trata do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, a qual deveria ser aplicada apenas de modo subsidiário. Assim, a previsão do item 6-5-13 do MCR, que indica expressamente a aplicação da Lei nº 9.784, de 1999, deveria ser afastada. No entendimento do Recorrente, o art. 49 da Lei nº 13.506/2017¹⁶ atrai o rito do processo administrativo sancionador da Lei nº 13.506, de 2017, desde que não sejam incompatíveis com a Lei nº 4.829/65, quando se trata de situações relativas à deficiência na aplicação de recursos do crédito rural.
    2. A nulidade do processo, em razão da suposta ausência de “rito apropriado de formulação de acusação e de abertura de prazo para a instituição financeira apresentar defesa técnica”, visto que o Ofício 32900/2022-BCB/Derop, que notificou a aplicação da multa ao BNB, não faria referência a informações relevantes para a defesa do Recorrente¹⁷. Essas circunstâncias teriam limitado os direitos ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa do Recorrente e tratar-se-iam de violação ao quanto disposto na Resolução BCB nº 131 de 20 de agosto de 2021, que “orienta que a notificação inicial seja instruída com ‘o número do processo’ e ‘as condições para acesso ao processo’”.
    3. A regularidade de sua conduta, visto que (i) o art. 5º da Resolução CMN nº 2.471, de 1998, admitiu a utilização dos saldos das operações renegociadas nos termos da Resolução CMN nº 2.471, de 1998, para cumprimento das exigibilidades das fontes de recursos que as lastrearem; (ii) o item 11 da seção 6-4 do MCR atualizado pela Resolução CMN nº 3.762, de 2009, previa expressamente a utilização dos saldos, sem qualquer delimitação ou restrição, dos financiamentos rurais contratados originalmente ao amparo dos recursos do FAT, cujas operações deixaram de ser lastreadas com recursos dessa fonte em razão de previsão contratual determinativa do retorno dos recursos ao referido fundo, independentemente da efetivação dos pagamentos por parte dos beneficiários dos respectivos créditos; (iii) era a intenção do regulador compensar as instituições financeiras que operavam com o FAT, permitindo a utilização do saldo integral das operações originalmente lastreadas com recursos do FAT, “independentemente da efetivação dos pagamentos por parte dos beneficiários dos respectivos créditos”, não havendo no MCR 6-4 qualquer restrição como havia no MCR 6-2; (iv) não havendo delimitações ou restrições previstas na regulação para a utilização dos saldos das operações renegociadas, deve-se entender que havia um direito ao cumprimento das exigibilidades com todo o saldo devedor, independentemente de se tratar de operações vincendas ou vencidas, e independentemente de haver ocorrido alteração da fonte de recursos por meio de renegociação ou reclassificação, desde que em sua origem estivessem lastreados com recursos do FAT; (v) o MCR não estava vinculado aos preceitos da Resolução CMN nº 2.682, de 1999, pois “essa norma tem como foco a apuração de resultado e a elaboração das demonstrações financeiras, que são aspectos distintos do cumprimento de exigibilidades da poupança rural”; (vi) o BCB, em resposta de 20/08/2009 à consulta encaminhada pelo Recorrente, haveria confirmado a interpretação do Recorrente; (vii) a vedação expressa à utilização de saldos de operações ou de parcelas de crédito baixados como prejuízo para fins de cumprimento das exigibilidades do crédito rural somente foi introduzida com a Resolução CMN nº 4.835, de 25 de junho de 2020, não se aplicando aos fatos objeto deste processo.
    4. A vedação à aplicação retroativa de interpretação nova, não podendo o Recorrente ser prejudicado em razão de interpretação nova da unidade técnica do BCB com relação à forma de cumprimento das exigibilidades da poupança rural, a partir de 2020, em especial a partir da Súmula de Apontamentos nº 5.677, de 2022.
    5. Alternativamente, o Recorrente sustenta que, em conformidade com os arts. 21 e 23 do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1962¹⁸, os efeitos da nova orientação do BCB deveriam ser modulados, de modo que “eventuais efeitos sobre o sujeito regulado devem ser processados de modo proporcional e equânime, considerando um regime de transição que permita a migração para a nova prática com o menor custo possível ao interessado”. Nesse sentido, a imposição “de multa e custos financeiros superiores a R$ 220 milhões” não seria “proporcional ou equânime”.
    6. A ocorrência de prescrição da pretensão reparatória do BCB em relação ao período de 2013/2014, visto que aos processos compensatórios seria aplicável o regime da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, que determina, em seu art. 1º¹⁹, o prazo prescricional de 5 anos para o exercício da pretensão punitiva, sendo que o Ofício 32900/2022-BCB/Derop, que determinaria o início do processo compensatório, foi expedido apenas em 23/12/2022.
    7. Subsidiariamente às teses que afastariam por completo a aplicação da pretensão ressarcitória do BCB, o Recorrente sustenta haver ocorrido as seguintes falhas no cálculo da multa referente ao período de 2013/2014: (i) erro quando da fixação de multa-base em 20% sobre o valor da deficiência no cumprimento das exigibilidades; (ii) erro no fator utilizado para a correção da multa, havendo sido aplicado 24% a.a.
13. Em 15/05/2024, o BCB determinou a remessa dos autos a este CRSFN²⁰.

5. TRAMITAÇÃO DO RECURSO NO CRSFN

14. Os autos foram recepcionados neste CRSFN e, em 19/08/2024, foram distribuídos para a minha relatoria²¹.
15. Em 11/10/2024, a presidente do CRSFN declarou-se suspeita para atuar no presente procedimento²².
16. Não foi solicitado parecer escrito da D. PGFN.

É o relatório.

Gryecos Attom Valente Loureiro

Conselheiro Relator

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¹ SEI 42342204 (Encaminhamento). SEI 42342205 (Razões).

² Decisão Recorrida: SEI 42342183; Notificação da Decisão Recorrida: SEI 42342184, SEI 42342185; Comprovante de Recebimento: SEI 42342186, SEI 42342187, SEI 42342188, SEI 42342189.

³ Multa de 20% da deficiência de aplicação constada em cada período. Sobre cada valor apurado foi realizada a atualização pela TR e houve a incidência de taxa efetiva de juros de 24% a.a. até a data da Acusação.

⁴ SEI 42342043.

⁵ SEI 42342045.

⁶ Ofício: SEI 42342099; Comprovante: SEI 42342100.

⁷ Multa de 20% sobre a deficiência apurada (R$ 57.567.469,06), de acordo com MCR 6-4-15, devidamente acrescida das sanções pecuniárias previstas no MCR 2-4-23 (TR + 24% a.a.).

⁸ Ofício: SEI 42342099; Comprovante: SEI 42342100.

⁹ SEI 42342101.

¹⁰ SEI 42342133.

¹¹ SEI 42342160.

¹² A título de exemplo: “27. Os arquivos enviados em 26 de outubro de 2018 (doc. 12) não atenderam à demanda do BCB. Em resposta à reiteração realizada pela equipe técnica por contato telefônico em 31 de outubro de 2018, o BNB informou, por meio de e-mail enviado em 8 de novembro de 2018 (doc. 13), que, em razão das operações enquadradas na situação acima terem sido registradas no sistema RECOR, não dispunha do detalhamento dessa informação em seus registros (...) 28. Cabe aqui destacar que o argumento apresentado pelo BNB é inconsistente (...)” “31. Em que pese o BNB ter sido comunicado, na reunião realizada em 4 de maio de 2018, e também por meio do Ofício 8045/2018–BCB/Derop/Diseb, de 10 de maio de 2018 (doc. 5), de que as informações enviadas estavam incorretas, a instituição financeira não realizou as correções necessárias à regularização dos registros. Com efeito, o demonstrativo das exigibilidades e das aplicações de crédito rural referentes à Poupança Rural entregue pelo BNB ao BCB em 13 de janeiro de 2020, referente ao ano agrícola 2019/2020, informava no código 5.2.02.00-9 excedente de R$ 7,5 bilhões referente à Subexigibilidade da Poupança Rural (MCR 6-4-2) (doc. 16).” “70. Em decorrência desses fatos, o BCB determinou ao BNB (doc. 38) que efetuasse, até 12 de setembro de 2022, a retificação e o reenvio dos Anexos III de 2009/2010 a 2019/2020, retirando do cumprimento da exigibilidade da poupança rural as operações renegociadas ao amparo da Res. CMN nº 2.471, de 1998 (...)” “78. Após a análise dos arquivos anexos ao Ofício 2022/705-071, verificou-se que as informações enviadas não atenderam às determinações da Súmula de Apontamentos nº 5.677, de 22 de fevereiro de 2022, uma vez que se encontravam incompletas e não conciliadas, inviabilizando a indispensável verificação da veracidade das informações retificadas dos demonstrativos de cumprimento da exigibilidade da poupança rural (Anexo III) nos períodos de cumprimento em análise.” “85. O reenvio de informações incorretas levou o BCB a determinar, por meio do Ofício 25861/2022–BCB/Derop (doc. 52), de 28 de setembro de 2022, nova retificação dos demonstrativos, (...)”

¹³ Art. 9º É vedado o reconhecimento no resultado do período de receitas e encargos de qualquer natureza relativos a operações de crédito que apresentem atraso igual ou superior a sessenta dias, no pagamento de parcela de principal ou encargos.

¹⁴ Pg. 8 do SEI 42342183.

¹⁵ Decisão Recorrida: SEI 42342183; Notificação da Decisão Recorrida: SEI 42342184, SEI 42342185; Comprovante de Recebimento: SEI 42342186, SEI 42342187, SEI 42342188, SEI 42342189.

¹⁶ Art. 49. As instituições referidas nos incisos II e III do caput do art. 7º, na alínea “c” do inciso I do § 1º do art. 7º e nas alíneas “a”, “b”, “c” e “e” do inciso II do § 1º do art. 7º da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965, que apresentarem deficiência na aplicação de recursos no crédito rural sujeitam-se ao disposto nesta Lei.

¹⁷ A saber, “mensagens eletrônicas entre servidores do Derop (docs. 1 e 2), do Voto BCB nº 285/2009, de 28 de julho de 2009 (doc. 15), das Informações e Despacho 3367/2021-BCB/Derop, de 8 de fevereiro de 2021 (doc. 22) e do Parecer Jurídico 333/2021-BCB/PGBC, de 7 de junho de 2021 (doc. 24), os quais abordam a regulação das exigibilidades da poupança rural e/ou o mérito e a forma da pretensão reparatória do BCB”.

¹⁸ Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.

Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

¹⁹ Art. 1^o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

²⁰ SEI 44825530.

²¹ SEI 44391987.

²² SEI 45650879.

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Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro, Conselheiro(a), em 10/01/2025, às 15:58, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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Relatório Complementar (Complemento ao Relatório SEI 47536101)

1. Conforme já relatado (SEI 47536101), tratam os autos de Recurso Voluntário interposto, em 03/05/2024, por Banco do Nordeste do Brasil (“BNB” ou “Recorrente”) e dirigido ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”), contra a decisão (“Decisão Recorrida”) proferida, em 23/04/2024, pelo chefe do Departamento de Regulação, Supervisão e Controle das Operações do Crédito Rural e do Proagro (“Derop”) do Banco Central do Brasil (“BCB”), que, nos termos da Nota 257/2024 - BCB/DEROP, rejeitou o Recurso Administrativo apresentado pelo BNB contra a aplicação de multa e custos financeiros, no valor total de R$ 220.495.830,12, decorrentes do descumprimento da exigibilidade de direcionamento dos recursos da poupança rural para o crédito rural nos anos agrícolas 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020.
2. Após inclusão deste processo na pauta de julgamento da 490ª Sessão deste Colegiado, a Presidente deste Conselho, Adriana Teixeira de Toledo, juntou aos autos declaração de suspeição para atuar nestes autos (SEI 45650879).
3. Antes do início da 490ª sessão de julgamento deste colegiado, retirei os autos da pauta e solicitei parecer da D. PGFN (SEI 48237136), nos seguintes termos:

1. Retirada de pauta.

1. Nos termos do §2º do art. 44 do Anexo I da Portaria MF nº 1387/24 (Regimento Interno do CRSFN – “RI-CRSFN), retiro o feito de pauta da sessão de julgamento designada para ter início em 11/02/2025.

2. Requerimento de prorrogação de prazo.

2. Não obstante a apresentação do Relatório (SEI 47536101), dado o ineditismo da matéria tratada nestes autos de um processo administrativo não sancionador, a complexidade dos temas envolvidos, por cautela e prudência, entendo ser necessário requerer parecer escrito prévio da D. PGFN, nos termos da solicitação abaixo. Por estas razões, ratifico o requerimento já apresentado à Presidente do CRSFN, nos termos do §1º do art. 17 do RI-CRSFN, no qual pleiteio a dilação do prazo do inciso I do art. 17 do RI-CRSFN.

3. Solicitação de Parecer escrito da PGFN.

3. Como visto no Relatório (SEI 47536101), tratam os autos de Recurso Voluntário interposto, em 03/05/2024, por Banco do Nordeste do Brasil (“BNB” ou “Recorrente”) e dirigido ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”), contra a decisão (“Decisão Recorrida”) proferida, em 23/04/2024, pelo chefe do Departamento de Regulação, Supervisão e Controle das Operações do Crédito Rural e do Proagro (“Derop”) do Banco Central do Brasil (“BCB”), que, nos termos da Nota 257/2024 - BCB/DEROP, rejeitou o Recurso Administrativo apresentado pelo BNB contra a aplicação de multa (ano agrícola 2013/2014) e custos financeiros (anos agrícolas 2017/2018 a 2019/2020), no valor total de R$ 220.495.830,12, decorrentes do descumprimento da exigibilidade de direcionamento dos recursos da poupança rural para o crédito rural nos anos agrícolas 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020.

4. Este processo não corresponde a um processo administrativo sancionador. Não há decisão condenatória proferida pelo BCB por infração à Lei nº 13.506/17, ao Decreto-Lei nº 1.248/72, à Lei nº 6.385/76, à Lei nº 9.613/98 e nem à Lei nº 10.214/01, situação que atrairia a competência deste CRSFN prevista no art. 2º, inciso I, do Decreto nº 9.889/99. Estamos diante de um processo administrativo simples, não sancionador, em razão do inciso II do art. 2º do Decreto nº 9.889/99, para avaliar a decisão do BCB de desclassificação de determinadas operações na apuração de cumprimento de exigibilidades de aplicação de recursos de Poupança Rural em Crédito Rural.

5. Nos termos do RI-CRSFN, solicito manifestação escrita da D. PGFN sobre as preliminares e o mérito do Recurso Voluntário, abrangendo, em especial, os seguintes aspectos:

1. se este processo tem natureza sancionadora;

2. se a multa do ano agrícola 2013/2014 e os custos financeiros dos anos agrícolas 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, exigidos pelo BCB possuem, ou não, natureza sancionatória;

3. assumindo que este processo administrativo não tem natureza sancionadora e que tanto a multa do ano agrícola 2013/2014, quanto os custos financeiros dos anos agrícolas 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, também não possuem natureza sancionatória, a eventual incidência, ou não: (i) dos prazos prescricionais da Lei nº 9.873/99, que trata da prescrição da pretensão punitiva da administração pública; (ii) dos prazos prescricionais do Decreto nº 20.910/32 aplicado por analogia, conforme reconhecido pelo STJ; especialmente com relação à exigibilidade da multa do ano agrícola 2013/2014 e/ou dos custos financeiros dos anos agrícolas 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020 cobrados pelo BCB;

4. se, no entendimento da D. PGFN, há alguma prescrição a ser reconhecida neste processo, em especial com relação à exigibilidade da multa do ano agrícola 2013/2014 e/ou dos custos financeiros dos anos agrícolas 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, de acordo com as normas prescricionais que ela entende aplicáveis;

5. o momento a partir do qual os princípios da Lei nº 9.784/99 e da Lei 13.506/17, em especial o contraditório e a ampla defesa, devem ser observados no âmbito deste processo, de acordo com a previsão do art. 36 e o art. 49, ambos da Lei 13.506/17, e do MCR 6-5-13.

6. se, no entendimento da D. PGFN, houve alguma violação aos princípios da Lei nº 9.784/99 e da Lei 13.506/17, em especial o contraditório e a ampla defesa, desde o Ofício nº 32.900/2022−BCB/DEROP (SEI 42342099);

7. considerações sobre o mérito das reclassificações apontados no Recurso, incluindo:

   1. se, no entendimento da D. PGFN, as determinações do BCB de refazimento dos mapas de exigibilidades com: (i) exclusão de saldo devedor de operações inadimplidas; e/ou (ii) exclusão de operações que, após repactuação, deixaram ter como lastro os recursos do FAT; encontram respaldo no MCR vigente em cada um dos anos agrícolas envolvidos na cobrança de multa ou custo financeiro (2013/2014; 2017/2018; 2018/2019; e 2019/2020).

   2. especificamente para a exclusão de operações que, após repactuação, deixaram ter como lastro os recursos do FAT, avaliar se é incontroverso nos autos, em especial em razão do parágrafo 92 do Recurso, de que o MCR, desde 2016, passou a prever a proibição de alteração de fonte de recursos (MCR 6-1-14 com a redação dada pela Resolução CMN nº 4.511/16), de forma que, eventualmente, as exclusões determinadas pelo BCB com esta natureza realmente deveriam ser realizadas nos mapas de exigibilidades dos anos agrícolas 2017/2018; 2018/2019; e 2019/2020;

   3. se, posteriormente a 03/09/2009, data em que o então GEROP enviou resposta à consulta formulada pelo BNB sobre instruções para elaboração do Documento 24 do MCR – SEI 42342132, houve a emissão de algum normativo pelo CMN e/ou pelo BCB, que eventualmente afastem a conclusão que o BNB extraiu de referida resposta ao item 2.2, ou seja, que o BCB teria autorizado que o BNB contabilizasse no código 3.2.20.24-1 os saldos totais (vincendo e vencido) das operações;

   4. considerações sobre a alegação do BNB de que apenas em 2022 é que o BCB teria alterado a sua interpretação/orientação dada ao BNB em 2009, que, em síntese, permitia a exclusão de saldo devedor de operações inadimplidas;

   5. se a multa de 20% para o ano agrícola 2013/2014, estabelecida no MCR 6-4-11 (então vigente), que não considera eventuais situações concretas do caso específico, poderia corresponder a uma violação à faixa de multa determinada pelo art. 21 da Lei 4.829/65, então vigente até 2018;

   6. se a cobrança de juros efetivos de 24% a.a. para a multa do ano agrícola 2013/2014 poderia ser considerada ilegal ou desarrazoada, considerando que esta taxa efetiva de juros é a mesma, no mínimo desde 1995, quando a realidade de juros era outra (MCR 2-4-21 com a redação dada pela Resolução CMN nº 2.164/95; posteriormente MCR 2-4-24 com a redação dada pela Resolução CMN nº 2.746/00; posteriormente MCR 2-3-11, com a redação dada pela Resolução CMN nº 4.883/20).

   7. outras considerações que esta D. PGFN julgar oportunas para subsidiar a análise do Recurso Voluntário.

4. Em atenção a referido despacho, a D. PGFN proferiu o Parecer/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN nº 226/2025 (SEI 52763638) opinando pelo desprovimento do Recurso Voluntário do BNB, sustentando, em síntese, que:
   1. este processo possuiria natureza não sancionatória, sendo, portanto, inaplicável o regime prescricional da Lei nº 9.873/99, que foi o utilizado pela Decisão Recorrida, tanto para a prescrição ordinária, como para a prescrição intercorrente, dado que o regime prescricional de referida lei se aplica apenas a processos sancionadores.
   2. o regime de prescrição aplicável a este processo seria o do Código Civil, conforme defendido pela Procuradoria do BCB e não utilizado pela Decisão Recorrida e, por não existir prazo específico no Código Civil, aplicar-se-ia o prazo prescricional geral de 10 anos para este caso concreto, sendo que:
      1. Sob o prisma do regime prescricional do Código Civil, não teria ocorrido a prescrição neste caso concreto.
      2. mesmo que se admita a aplicação do regime prescricional da Lei nº 9.873/99, pois a própria PGFN indicou que este Colegiado já teria aplicado o referido regime em processo administrativo não sancionador sobre depósito compulsório, também não se verificaria a prescrição ordinária e nem a prescrição intercorrente, considerando os eventos listados no Parecer.
   3. não haveria qualquer nulidade no presente processo administrativo por supostas violações aos princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa.
   4. foi correta a determinação do BCB ao BNB para refazimento dos mapas de exigibilidade com exclusão de: (i) saldos devedores de operações inadimplidas; e (ii) saldos de operações que, após repactuação, deixaram ter como lastro os recursos do FAT.
   5. especificamente com relação à multa compensatória referente ao ano agrícola 2013/2014, a sua fixação no percentual em 20% do valor da deficiência apurada, corrigido pela TR e acrescida de juros de 24% a.a., estariam previstos no MCR vigente à época.
5. Eis a ementa do Parecer da D. PGFN:

“RECURSO VOLUNTÁRIO. Multa compensatória/custos financeiros em decorrência do descumprimento da exigibilidade de direcionamento dos recursos da poupança rural para o crédito rural (Lei 4.829/1965, art. 21, §§1º e 3º na redação anterior à Lei 13.506/2017; Lei 4.829/1965, art. 21, §2º na redação dada pela Lei 13.506/2017).

Processo administrativo de controle e processo administrativo sancionador: regimes e finalidades diversas entre si. Impossibilidade de aplicação do regime prescricional previsto pela Lei 9.873/1999, que é relativo unicamente aos processos sancionadores, decorrente do exercício de poder de polícia da Administração. Incidência do regime prescricional previsto pelo Código Civil. Impossibilidade de fluência do prazo prescricional na pendência de condição suspensiva.

Prescrição Administrativa. Precedentes do CRSFN pela aplicação do regime previsto na Lei 9.873/1999. Interrupção segundo as causas previstas no art. 2º da Lei 9.873/1999.

Mérito.

A previsão de cômputo, para fins de cumprimento do direcionamento obrigatório de poupança rural para crédito rural, contida no MCR 6-4-11 segundo a Resolução CMN 3.762/2009, não pode ser isoladamente interpretada, mas sim “sem prejuízo da observância da regulamentação e da legislação aplicáveis”, conforme estatuído na parte preliminar desse mesmo MCR. Resolução CMN 2.682/1999: classificação de risco de operações e sua adequada contabilização. Regra geral imponível a todo o SFN.

Consulta dirigida ao BCB. Nem a consulta, nem a resposta dada permitem a interpretação dada pela instituição financeira. Inexistência de qualquer nova interpretação por parte da Administração, prejudicando qualquer análise sobre qualquer argumento sobre vedação de retroatividade de nova interpretação (inciso XIII do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 9.784, de 1999) ou sobre a necessidade de modulação de nova interpretação/regime de transição (art. 24 da LINDB).

Multa compensatória (Lei 4.829/1965, art. 21, §§1º e 3º na redação anterior à Lei 13.506/2017). O Conselho Monetário Nacional – CMN, a partir de sua ampla competência legalmente estabelecida para disciplinar operações de crédito rural (Lei 4.595/1964, art. 4º, VI; Lei 4.829/1965, arts. 4º e 14), determinou não só que essa multa compensatória deveria ser no quantum de 20% (Resolução CMN 3.746/2009), mas também que ela deveria ser atualizada monetariamente pela TR e sofresse juros de 24% a.a. (Resolução CMN 3.208/2008).

Parecer pelo improvimento do recurso voluntário”.

É o relatório complementar.

Gryecos Attom Valente Loureiro

Conselheiro Relator

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Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro, Conselheiro(a), em 04/11/2025, às 12:06, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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Segundo Relatório Complementar

Conselheiro Gryecos Attom Valente Loureiro

1. Conforme já relatado (SEI 47536101 e SEI 55259325), tratam os autos de Recurso Voluntário¹ interposto, em 03/05/2024, por Banco do Nordeste do Brasil (“BNB” ou “Recorrente”) e dirigido ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”), contra a decisão (“Decisão Recorrida”) proferida, em 23/04/2024, pelo chefe do Departamento de Regulação, Supervisão e Controle das Operações do Crédito Rural e do Proagro (“Derop”) do Banco Central do Brasil (“BCB”), que, nos termos da Nota 257/2024 - BCB/DEROP², rejeitou o Recurso Administrativo apresentado pelo BNB contra a aplicação de multa e custos financeiros, no valor total de R$ 220.495.830,12³, decorrentes do descumprimento da exigibilidade de direcionamento dos recursos da poupança rural para o crédito rural nos anos agrícolas 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020.
2. Após inclusão deste recurso na pauta de julgamento da 490ª Sessão deste Colegiado, a Presidente deste Conselho, Adriana Teixeira de Toledo, juntou aos autos declaração de suspeição (SEI 45650879).
3. Antes do início da 490ª sessão de julgamento, retirei os autos da pauta e solicitei parecer da D. PGFN (SEI 48237136), que já consta dos autos (SEI 52763638).
4. Após a publicação, em 28/10/2025, acerca da inclusão deste recurso na pauta da 499ª sessão de julgamento deste CRSFN designada para ter início em 11/11/2025, o BNB protocolou, em 03/11/2025, petição⁴ requerendo a juntada dos seguintes documentos: (i) Decisão COPAS nº 1276/2025, de 19/09/25 (“Decisão do PAS”)⁵, e; (ii) Parecer da lavra do Professor José dos Santos Carvalho Filho⁶.
5. Ante a possível influência que a Decisão do PAS pode ter sobre a decisão deste Recurso e em atenção ao princípio do contraditório, solicitei⁷ a intimação da Procuradoria do BCB (“PGBC”) para, querendo, se manifestasse sobre os documentos trazidos aos autos pelo BNB.
6. Em 17/11/2023, a PGBC se manifestou⁸ pela manutenção da Decisão Recorrida sustentando, com relação ao arquivamento do PAS:
   1. a não caracterização de bis in idem entre o PAS arquivado pelo BCB e a cobrança de multa (ano agrícola 2013/2014) e dos custos financeiros (anos agrícolas 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020) por descumprimento de exigibilidades, que são o objeto deste Processo Administrativo Não Sancionador;
   2. as decisões (Decisão Recorrida e Decisão de arquivamento do PAS) “foram elaboradas sob prismas distintos, refletindo as competências específicas de cada órgão do BCB. Enquanto a Nota 257/2024-BCB/Derop foi produzida no âmbito da supervisão regulatória, com foco na apuração de descumprimento de exigibilidade e consequente aplicação de medida compensatória, a Decisão 1276/2025-Copas foi proferida no contexto de processo administrativo sancionador, voltado à análise da responsabilidade administrativa por infração às normas do Sistema Financeiro Nacional (SFN)”.

É o 2º relatório complementar, que deve ser lido em conjunto com o Relatório Inicial (SEI 47536101) e o 1º Relatório Complementar (SEI 55259325).

Gryecos Attom Valente Loureiro

Conselheiro Relator

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¹ SEI 42342204 (Encaminhamento) SEI 42342205 (Razões).

² Decisão Recorrida: SEI 42342183; Notificação da Decisão Recorrida: SEI 42342184, SEI 42342185; Comprovante de Recebimento: SEI 42342186, SEI 42342187, SEI 42342188, SEI 42342189.

³ Multa de 20% da deficiência de aplicação constada em cada período. Sobre cada valor apurado foi realizada a atualização pela TR e houve a incidência de taxa efetiva de juros de 24% a.a. até a data da Acusação.

⁴ SEI 55225943.

⁵ SEI 55225944.

⁶ SEI 55225949.

⁷ SEI 55259325.

⁸ SEI 55637382.

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Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro, Conselheiro(a), em 24/11/2025, às 15:36, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://colaboragov.sei.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 55785788 e o código CRC AAFE05BB.

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MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

VOTO DO RELATOR

1. Como visto, tratam os autos de Recurso Voluntário¹ interposto, em 03/05/2024, por Banco do Nordeste do Brasil (“BNB” ou “Recorrente”) e dirigido ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”), contra a decisão (“Decisão Recorrida”) proferida, em 23/04/2024, pelo chefe do Departamento de Regulação, Supervisão e Controle das Operações do Crédito Rural e do Proagro (“Derop”) do Banco Central do Brasil (“BCB”), que, nos termos da Nota 257/2024 - BCB/DEROP², rejeitou o Recurso Administrativo apresentado pelo BNB contra a aplicação de multa (ano agrícola 2013/2014) e custos financeiros (anos agrícolas 2017/2018 a 2019/2020), no valor total de R$ 220.495.830,12, decorrentes do descumprimento da exigibilidade de direcionamento dos recursos da poupança rural para o crédito rural nos anos agrícolas 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020.
2. Vejamos a cronologia dos principais fatos deste processo:

3. Inicialmente, destaco que este processo não corresponde a um processo administrativo sancionador.
4. Não há decisão condenatória proferida pelo BCB por infração à Lei nº 13.506/17, ao Decreto-Lei nº 1.248/72, à Lei nº 6.385/76, à Lei nº 9.613/98 e nem à Lei nº 10.214/01, situação que atrairia a competência deste CRSFN prevista no art. 2º, inciso I, do Decreto nº 9.889/99.
5. Trata-se de processo de competência deste CRSFN em razão do inciso II do art. 2º do Decreto nº 9.889/99, ou seja, recurso administrativo simples contra decisão do BCB de desclassificação de determinadas operações na apuração de cumprimento de exigibilidades de aplicação de recursos de Poupança Rural em Crédito Rural.
6. A multa, referente ao ano agrícola 2013/2014 e os custos financeiros, referentes aos anos agrícolas 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, cobrados em razão de eventual descumprimento de exigibilidades, se devidos, não correspondem a uma sanção a ser confirmada ou não por este CRSFN.
7. Em outras palavras, o objeto deste recurso é simplesmente a avaliação do mérito das determinações do BCB para que o Recorrente retificasse os demonstrativos/mapas de cumprimento da exigibilidade de aplicação dos recursos da Poupança Rural (MCR 6-4) em Crédito Rural desde o ano agrícola de 2009/2010.
8. Se mantida as determinações do Banco Central de retificação dos demonstrativos, apurar-se-á deficiência de cumprimento das exigibilidades de direcionamento dos recursos de poupança rural em crédito rural, nos anos agrícolas de 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020 e, consequentemente, a cobrança de multa ao agrícola 2013/2014 e os custos financeiros quanto aos anos agrícolas de 2017/2018 à 2019/2020, que, repita-se, não possuem caráter sancionatório.

1. Preliminar
   1. Tempestividade do Recurso Voluntário

9. O Recorrente foi intimado da Decisão Recorrida em 23/04/2024.
10. O prazo para interposição de recurso é 30 (trinta) dias, nos termos do art. 29, da Lei nº 13.506/17, aplicável na espécie por força do art. 49 da Lei nº 13.506/17. O prazo para interposição do Recurso findaria em 23/05/2024, nos termos do art. 24, §1º, inciso I da Lei 13.506/17, portanto.
11. No presente caso, observo que o Recurso Voluntário é tempestivo, pois o Recorrente o interpôs em 03/05/2024, antes do término do prazo previsto na legislação.
12. Apesar de não ter qualquer repercussão para este processo em específico, noto que a D. PGFN afirma em seu parecer que o prazo para a interposição do recurso seria de 10 (dez) dias, aplicando o prazo da Lei 9.784/99. No entanto, conforme acima exposto, a Lei 13.506/17 estabelece prazo específico de 30 dias.
13. No mais, verifico que estão presentes a legitimidade e o interesse recursal do Recorrente, razão pela qual, CONHEÇO DO RECURSO.

2. Preliminar de Mérito
   1. Prescrição ordinária

14. O Recorrente sustenta estar prescrita a pretensão reparatória do BCB com relação à multa do ano agrícola de 2013/2014, visto que, (i) conforme a orientação do Parecer/2005/490/PGBC/Gabin, de 4 de novembro de 2005 (“Parecer Procuradoria BCB”), aos processos compensatórios seria aplicável o regime da Lei nº 9.873/99, que determina, em seu art. 1º, o prazo prescricional de 5 anos para o exercício da pretensão punitiva; (ii) o Ofício 32900/2022-BCB/Derop, que dá início ao processo compensatório, foi expedido apenas em 23/12/2022, sem que tivesse ocorrido qualquer hipótese de interrupção do prazo prescricional prevista no art. 2º da Lei nº 9.873/99 anterior a esta data, e; (iii) não se poderia admitir a ocorrência de diversos eventos interruptivos de prescrição, sob pena de se conferir tratamento de imprescritibilidade à pretensão.
15. A Decisão Recorrida, por sua vez, sustenta não haver prescrição, visto a ocorrência de diversos atos inequívocos de apuração, aptos a interromper o lapso prescricional, na forma do II, do art. 2º da Lei nº 9.873/99, como por exemplo: (i) o Ofício 8045/2018–BCB/Derop/Diseb, encaminhado ao BNB em 10 de maio de 2018, que formalizou ao BNB o início da apuração do caso pelo BCB; (ii) os estudos preliminares relacionados às práticas do BNB, em junho de 2017, e; (iii) a reunião com representantes da Recorrente para tratar dos indícios de irregularidades, em 4 de maio de 2018. Sustenta, ainda, que a ausência de menção a um limite quantitativo para a interrupção do prazo prescricional na Lei nº 9.873, de 1999 indicaria a inexistência de um limite para tanto.
16. A D. PGFN, por sua vez, sustenta não ser aplicável o regime prescricional da Lei nº 9.873/99, mas sim o do Código Civil.
17. No entanto, entendo que nenhuma das posições subsistem integralmente.
18. Concordo com a D. PGFN no sentido de que o regime prescricional da Lei 9.873/99 não se aplica a este processo, uma vez que se aplica para a pretensão punitiva da administração pública.
19. Neste mesmo sentido, é de reconhecer que este processo não corresponde a um processo administrativo sancionador, mas sim a um processo administrativo no qual se discute a correção, ou não, da determinação do BCB de retificação dos demonstrativos de cumprimento de exigibilidades de crédito rural, enviados pelo Recorrente ao BCB. Lembramos, por oportuno, que aqui a sanção é apenas uma consequência de eventual acerto desta determinação.
20. Entendemos que não há prescrição para o BCB determinar a realização de retificações de documentos a ele submetidos, pelas entidades por ele supervisionadas. O BCB, no seu poder de polícia, pode rever as informações dos demonstrativos de crédito rural a qualquer tempo e, se for o caso, determinar a retificação dos lançamentos, independentemente do tempo em que enviadas pelas instituições fiscalizadas.
21. A prescrição que existe, ano a ano, é a da pretensão do BCB de exigir a multa ou os custos financeiros, a depender do ano agrícola.
22. E para este ponto, respeitosamente divergindo da D. PGFN, que endossou o entendimento da Procuradoria do BCB, entendemos que não se aplica o regime prescricional do Código Civil, haja vista que a relação entre o BCB e o BNB não é de regime privado.
23. Como a multa e os custos financeiros não são sanção e nem créditos tributários, eles devem ser classificados como créditos não-tributários, aos quais se aplicam, por analogia, o prazo prescricional de 5 (cinco) anos previsto no Decreto 20.910/32.
24. Este entendimento de aplicação analógica do Decreto 20.910/32 para créditos não tributários pela administração pública, já foi recentemente referendado e admitido como válido pelo E. Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CARÁTER PREVENTIVO. PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. FASE PRELIMINAR. INVESTIGAÇÃO/APURAÇÃO DE IRREGULARIDADES. TRANCAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. PRESCRIÇÃO E ILEGITIMIDADE. PROVA INEQUÍVOCA. INEXISTÊNCIA. (...) 2. Hipótese em que o impetrante alega a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva e ilegitimidade, sendo que não há prova documental que demonstre de maneira irrefutável a ocorrência de qualquer uma dessas condições. 3. Embora, a rigor, o Decreto n. 20.910/1932 discipline a prescrição da pretensão formulada contra a Fazenda Pública, o STJ tem admitido, em hipóteses excepcionais, a incidência da referida norma, por analogia, para reger a prescrição relacionada à própria prescrição da pretensão da Fazenda Pública, como na espécie. 4. Ao se aplicar por analogia o referido Decreto, não pode tal aplicação se operar "em tiras", ou apenas na parte em que beneficia o particular, e sim como um todo, inclusive na parte em que prevê a possibilidade de interrupção do prazo prescricional na fase de "apuração" (art. 4º do referido diploma legal), isto é, em outras palavras, se se está a admitir a aplicação (por analogia e em situação de exceção) de fixação de prazo prescricional da pretensão da Fazenda Pública pelo Decreto n. 20.910/1932, também se deve admitir (por exceção) a possibilidade de interrupção do referido prazo prevista no mesmo decreto. (...) 6. Recurso ordinário desprovido. (RMS n. 72.547/DF, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 17/9/2024, DJe de 25/9/2024.)

25. Pois bem, os demonstrativos mensais de cumprimento de exigibilidade do ano agrícola 2013/2014 deveriam ser enviados mensalmente para o BCB até o dia 20 de cada mês, nos termos do MCR 6-4-3-“d” então vigente em julho/2014. Não há qualquer menção nos autos, indicando que o BNB teria desrespeitado esta regra, presumindo-se, portanto, que os documentos teriam sido tempestivamente apresentados.
26. O BCB, por seu turno, deveria realizar a fiscalização de cumprimento de exigibilidade do referido ano agrícola (2013/2014) a partir do dia 20 de julho de 2014, nos termos do MCR 6-4-3-“e” vigente em julho/2014.
27. Assim, o prazo para o BCB exigir a multa então prevista no MCR prescreveria em 20 de julho de 2019, que corresponde aos cinco anos do prazo previsto, pelos seus próprios normativos, como de início da fiscalização.
28. Em 10/05/2018, antes do prazo de 5 anos, portanto, por intermédio do Ofício 8045/2018-BCB/DEROP/DISEB, o BCB iniciou uma fiscalização sobre o BNB que, em nosso entendimento, pode ser considerada como um marco interruptivo da prescrição nos termos do art. 4º do Decreto nº 20.910/32.
29. Em 08/11/2018, o BNB enviou ao BCB a última comunicação no âmbito de referida fiscalização de 2018, voltando a correr o prazo prescricional pela metade do tempo, nos termos do art. 9º do Decreto nº 20.910/32.
30. Portanto, em razão dessa fiscalização em 2018, houve a interrupção do prazo prescricional e este voltou a correr a partir do último ato do processo e pela metade do prazo inicial. Neste sentido, o novo marco prescricional se protraiu para 08/05/2021, considerando o prazo de 2,5 anos desde o último ato interruptivo da prescrição correspondente ao final da fiscalização de 2018.
31. O BCB somente passou a exigir a retificação dos demonstrativos de cumprimento de exigibilidades dos anos agrícolas de 2008/2009 e seguintes a partir de 10/02/2022, mais de 3 anos após a última reposta do BNB no âmbito da fiscalização de 2018, sendo certo que essas exigências de refazimento dos mapas sequer seriam aptas a interromper novamente a prescrição da exigibilidade da multa, uma vez que ela somente pode ser interrompida uma única vez, nos termos do art. 8º do Decreto 20.910/32.
32. Apesar de o regime prescricional da Lei nº 9.873/99 não ser aplicável ao presente processo, por não ser um processo sancionador, anoto que, a despeito de previsão legal explícita de que a prescrição somente pode ocorrer uma única vez com relação aos créditos não-tributários da administração pública, o E. STF vem referendando a tese da unicidade de interrupção da prescrição no âmbito de processo administrativo sancionador. Entende-se, portanto, que prescrição por fato inequívoco de apuração, na forma do inciso II do art.2º da Lei 9.873/99, pode ocorrer apenas uma vez, nos termos do art. 202 do Código Civil, verbis:

Agravo regimental em reclamação. Pretensão de ressarcimento ao erário. Processo administrativo. Tomada de contas especial. Prescrição quinquenal. Princípio da unicidade da interrupção prescricional. Reclamação procedente. Agravo regimental não provido. 1. Diferentemente da circunstância que justificou o afastamento da regra prescricional do art. 205 do Código Civil (prazo decenal) para se consignar a aplicação da regra do art. 1º da Lei nº 9.873/99 (prazo quinquenal) aos processos administrativos pelo princípio da especialidade, não há que se falar em aparente conflito de normas no tocante ao princípio da unicidade da interrupção prescricional (expressamente consignado no art. 202 do Código Civil). 2. A unicidade da interrupção prescricional constitui diretriz que se extrai do ordenamento jurídico nacional e instrumentaliza a norma de interpretação constitucional que eflui dos precedentes obrigatórios do STF (Temas nºs 666, 897 e 889 da Repercussão Geral), devendo a regra do art. 2º da Lei nº 9.873/99 ser interpretada a partir desse princípio. Precedentes da Primeira e da Segunda Turmas do STF. 3. Agravo regimental não provido. (Rcl 68131 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 19-08-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n. DIVULG 12-09-2025. PUBLIC 15-09-2025)

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. TERMO INICIAL. ENTRADA NO ÓRGÃO DE CONTROLE. PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO. OBSERVÂNCIA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto contra decisão que concedeu a segurança para declarar a prescrição da pretensão ressarcitória ao erário em procedimento de tomada de contas especial instaurado perante o TCU. 2. A parte agravante sustenta não configurada a prescrição, ao argumento de terem ocorrido marcos interruptivos ao longo do processo administrativo. Defende a adoção, como termo inicial, da data da entrada do processo administrativo no TCU. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. São duas questões em discussão: (i) definir o prazo prescricional da pretensão de ressarcimento ao erário e o termo inicial respectivo; e (ii) verificar se são possíveis múltiplas interrupções do lapso no curso do processo de tomada de contas. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. É de 5 anos o prazo prescricional para exercício da pretensão ressarcitória e punitiva por Tribunal de Contas. Precedentes. 5. O termo inicial da prescrição é contado a partir da data de entrada do processo de fiscalização no Tribunal de Contas ou no órgão encarregado, por determinação legal, do controle interno – ADI 5.509, Rel. Min. Edson Fachin. 6. A prescrição pode ser interrompida uma única vez, de acordo com o disposto no art. 202 do CC, no que a admissão de múltiplas interrupções resultaria, indiretamente, na imprescritibilidade das apurações realizadas pela Corte de Contas, a contrariar a regra da prescritibilidade adotada no Direito brasileiro. 7. Transcorridos mais de 5 anos entre a data em que instaurada a tomada de contas especial pelo FNDE, em 22.12.2011, e o dia no qual o interessado foi citado no processo administrativo, em 31.5.2019, tem-se configurada a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário. IV. DISPOSITIVO 8. Agravo interno desprovido. (MS 37926 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Segunda Turma, julgado em 25-08-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n. DIVULG 25-09-2025. PUBLIC 26-09-2025)

AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO PUNITIVA. PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA PREVISIBILIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. MARCOS INTERRUPTIVOS. INCIDÊNCIA DO “PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL” (ART. 202, CAPUT, DO CÓDIGO CIVIL). SEGURANÇA CONCEDIDA. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS CAPAZES DE INFIRMAR A DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Não há que se falar em decadência para a impetração, pois, considerando-se a inequívoca ciência do ato coator, pelo impetrante, o presente mandado de segurança foi ajuizado dentro do prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, exigido pelo art. 23 da Lei 12.016/2009. 2. A prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei 9.873/1999 (MS 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 3. O termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tem ciência dos fatos (ADI 5.509 e RE-RG 636.553, tema 445 da repercussão geral). 4. Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro. 5. Necessidade de preservação da previsibilidade e da segurança jurídica nas relações existentes entre a Corte de Contas e as pessoas e entidades sujeitas a seu controle. Incidência do “Princípio da unicidade da interrupção prescricional” (art. 202, caput, do Código Civil). 6. Os marcos interruptivos devem traduzir medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas e imputadas à pessoa investigada (MS 37.664, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; e MS 38.250, Rel. Min. Nunes Marques). 7. No caso, a notificação de citação do processo de tomada de contas especial constituiu a primeira medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita, imputada à pessoa do impetrante, de modo que deve ser considerada a única causa interruptiva do prazo prescricional na espécie. 8. Prescrição da pretensão punitiva do TCU caracterizada. Segurança concedida. 9. Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 39275 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 31-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n. DIVULG 21-05-2025. PUBLIC 22-05-2025)

33. Nossa conclusão, portanto, é que a cobrança da multa pelo descumprimento de exigibilidade só veio a ocorrer em 23/12/2022, mais de 4 anos após o último ato praticado no âmbito da Fiscalização de 2018, por intermédio do Ofício 32900/2022-BCB/Derop, após as diversas reuniões e trocas de ofícios sobre a metodologia de refazimento ocorridas entre 10/02/2022 e 23/12/2022.
34. No cômputo total, portanto, a cobrança da multa ocorreu mais de 7 meses após o transcurso do prazo prescricional, ou seja, em 08/05/2021.
35. Assim, por mais que o BCB possa, em tese, determinar o refazimento dos mapas de exigibilidade, é forçoso reconhecer a prescrição da pretensão do BCB em cobrar a multa pelas deficiências no cumprimento da exigibilidade de aplicação dos recursos da Poupança Rural (MCR 6-4) em Crédito Rural, com relação ao ano agrícola de 2013/2014.
36. Para a cobrança dos custos financeiros dos demais anos agrícolas (2017/2018 à 2019/2020), não identificamos prescrição da pretensão ressarcitória, dado que a sua cobrança ocorreu antes do transcurso do prazo de 5 anos, contado a partir do último mês de cada ano agrícola.

2. Prescrição intercorrente

37. Deixo de realizar a análise das alegações de prescrição intercorrente com base no §1º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999, uma vez que, conforme anteriormente indicado, o regime prescricional de referida lei é inaplicável.

3. Nulidade do processo por suposta violação ao contraditório e ampla defesa.

38. O Recorrente sustenta que o presente processo seria nulo, em razão da suposta ausência de “rito apropriado de formulação de acusação e de abertura de prazo para a instituição financeira apresentar defesa técnica” no que se refere à existência de erro ou deficiência na aplicação dos recursos no crédito rural.
39. Conforme sustenta o Recorrente, “[n]um processo compensatório como este, a notificação inicial não deveria ser para cobrar da instituição financeira o pagamento de multa e custos financeiros, mas sim para lhe abrir prazo para a apresentar defesa sobre a identificação de suposta falha no cumprimento das exigibilidades”.
40. Contudo, conforme consta do atual MCR mencionado pelo próprio Recorrente, “após o recebimento da notificação informando o valor do custo financeiro devido, a instituição financeira poderá manifestar-se conforme prazos e ritos estabelecidos pela Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e demais normas aplicáveis” (Capítulo 6, Seção 5, item 13, g.n.).
41. Em outras palavras, a oportunidade para que o Recorrente apresente sua defesa para contestar as reclassificações determinadas pelo BCB, com observância da Lei nº 9.784/99, se inicia com o recebimento da notificação do BCB de cobrança do custo financeiro devido, o que ocorreu em 23/12/2022, por meio do Ofício 32900/2022−BCB/Derop.
42. E, de fato, conforme se observa dos autos deste procedimento, desde então o Recorrente teve a oportunidade de apresentar sua Defesa, a exercendo em 03/01/2023 e em 23/02/2023. Ambas as manifestações foram analisadas pelo BCB, não se vislumbrando, portanto, qualquer cerceamento de defesa ou deficiência de procedimento apta a anular o processo.
43. Registro que, a partir do Ofício 32900/2022−BCB/Derop, foram observados os preceitos da Lei nº 13.506/17 e da Lei 9.784/99, as quais se aplicam a este processo desde referida data, como determina o art. 36 e o art. 49, ambos da Lei 13.506/17, e o MCR 6-5-13.
44. Observe-se, ainda, que a D. PGFN bem destacou que, meses antes do Ofício 32900/2022−BCB/Derop, houve uma interlocução entre BCB e BNB, inclusive com reiterada resistência do BNB no sentido de cumprir as determinações da autarquia em refazer os mapas, tendo então sido fixada multa cominatória, que não é objeto deste Recurso.
45. Afasto, portanto, qualquer alegação de nulidade no presente processo por suposta violação ao contraditório ou ampla defesa, visto a inocorrência de qualquer violação ao devido processo legal, ao contraditório ou à ampla defesa do Recorrente, ou mesmo por supostas falhas procedimentais do BCB desde a expedição do Ofício 32900/2022−BCB/Derop, momento a partir do qual, segundo o MCR, devem ser observados os prazos e os ritos da Lei 9.784/99.

3. Mérito
   1. Bis in idem.

46. Importante lembrar que estamos diante de recurso interposto no âmbito de processo administrativo de natureza compensatória, no qual se aplicou obrigação de recompor valores relativos ao descumprimento das exigibilidades do crédito rural.
47. A medida fundamentou-se na Nota 325/2023 – BCB/DEROP e que nestes autos foi referendada pela firme posição da i. PGBC e agora, em sede recursal, também por parecer da r. PGFN, conforme já mencionado.
48. Ocorre que, em paralelo, tramitou processo administrativo sancionador autônomo, tendo por objeto a eventual imposição de multa administrativa, nos termos da Lei 13.506/2017, no qual o Recorrente foi absolvido, conforme consta da Decisão COPAS nº 1.276/2025.
49. A defesa apresentou, ainda, parecer técnico subscrito pelo professor José dos Santos Carvalho Filho, no qual sustenta que a medida “compensatória” aplicada pelo BACEN ostenta, em verdade, natureza punitiva, o que geraria incompatibilidade lógica com a absolvição no processo sancionador e violaria o princípio do non bis in idem.
50. A conclusão a que chegamos, portanto, é que a prática administrativa que melhor se adequa à atual estrutura da atuação regulatória é a que considera que a penalidade compensatória deve limitar-se à recomposição objetiva, sendo que qualquer acréscimo axiológico a transformará em multa. A multa, por sua vez, deve incidir apenas sobre a reprovabilidade normativa, sendo que qualquer inserção de valores reparatórios configura duplicação da resposta estatal.
51. A coexistência de ambas é lícita, não havendo impedimento a que sejam aplicadas no bojo de um único processo administrativo ou mesmo separada em dois procedimentos diversos.
52. Em síntese, a convivência entre penalidade compensatória e multa é juridicamente possível e institucionalmente desejável, mas apenas quando cada qual opere rigorosamente dentro de sua natureza. A fronteira é teleológica e metodológica: recompor é diferente de punir. Quando o Estado utiliza a mesma base para ambas ou contamina a metodologia de uma com a finalidade da outra, ocorre bis in idem, violando a legalidade, a tipicidade e a proporcionalidade.
53. Os precedentes do CRSFN, a jurisprudência dos tribunais superiores e a doutrina contemporânea convergem: a integridade do processo administrativo sancionador depende da rígida separação entre o plano econômico e o plano normativo da ilicitude. Tal compreensão contribui para a racionalidade e coerência do sistema sancionador.
54. Nosso posicionamento pessoal acerca das diferenças e dos limites entre os planos compensatório e sancionador é muito claro. Entendemos que são planos e penalidades de natureza distinta e que cuja diferenciação é relevante, inclusive para evitarmos sobreposições sancionatórias indevidas, notadamente o bis in idem, o qual se manifesta quando o Estado formula dupla resposta sancionadora a partir de um mesmo fundamento fático e teleológico.
55. Neste sentido, é assente na doutrina que a penalidade compensatória possui natureza eminentemente recompositória, voltada à restauração do equilíbrio econômico-jurídico afetado pelo administrado. Do injusto, nascerá, portanto, a obrigação de recomposição do status quo ante, cujos efeitos se limitam à restituição objetiva do dano ou da vantagem indevida.
56. Sua natureza é de uma espécie de responsabilidade de recomposição, cujos efeitos se limitam à restituição objetiva do dano ou da vantagem indevida. Neste sentido, é assente que as medidas de recomposição financeira não podem ostentar um caráter punitivo, mas apenas a recomposição objetiva do desequilíbrio causado, razão pela qual não se sujeitam aos critérios próprios das sanções administrativas.
57. Em outras palavras, podemos dizer que a finalidade da penalidade compensatória não é punir a conduta, mas sim restaurar o status econômico anterior, porém preservando-se a neutralidade patrimonial, já que estamos no âmbito da mera recomposição.
58. A multa, diversamente, é expressão da função punitiva do Estado, vinculada ao desvalor da conduta e à necessidade de prevenção geral e especial. Sua estrutura jurídico-dogmática alinha-se aos princípios penais aplicáveis por simetria, ou seja, tipicidade, proporcionalidade e culpabilidade.
59. Dito isso, faz-se necessário registrar que as penalidades aplicadas pelo BCB no presente caso estão todas previstas nas respectivas normas de regência. Da mesma forma, não identificamos inovação punitiva que destoasse do quadro hipotético apresentado na regulação, motivo pelo qual, ainda que pessoalmente concordemos com o entendimento apresentado pela Recorrente, fato é que falece competência a esse CRSFN para reconhecer o bis in idem alegado em sede recursal.
60. A consequência prática da alegação de bis in idem, neste caso concreto, ou seja, o objetivo perseguido pelo Recorrente, parece ser que este CRSFN reconheça um inconciliável conflito de normas internas do BCB, fazendo com que não seja possível a coexistência entre os dois processos administrativos instaurados.
61. Importante registrar que dentre o rol de competências do CRSFN estabelecido pelo Decreto nº 9.889, de 27 de junho de 2019, não se encontra o de ser o revisor da normatização. Sendo uma instância recursal administrativa, seu espectro de atuação não pode suplantar a normatização existente, posto que, salvo melhor juízo, as competências para verificação de legalidade e constitucionalidade das normas setoriais, repousam exclusivamente no âmbito de eventual revisão jurisdicional.
62. Parece-nos, portanto, que somente casos de edição de uma norma teratológica, ou seja, de excepcional e evidente ilegalidade ou inconstitucionalidade, estariam sujeitos à revisão por esse Colegiado.
63. O caso ora em exame, todavia, não nos parece ser um absurdo desta natureza, motivo pelo qual Rejeito o argumento de bis in idem, reconhecendo inexistir competência desse CRSFN para resolver o conflito de normas apontado pelo Recorrente.

2. Análise da conduta adotada pelo BNB para fins de cumprimento das exigibilidades da poupança rural.​​​​​​​

64. Recurso se volta contra as determinações do BCB que podem ser classificadas em 2 (duas) grandes categorias:
    1. refazimento dos mapas de exigibilidades com exclusão dos saldos devedores de operações inadimplidas, e;
    2. refazimento dos mapas de exigibilidades com exclusão dos saldos das operações que, após repactuação, deixaram de ter como lastro os recursos do FAT.
65. Para fins deste processo, o Recurso do BNB se volta basicamente contra as determinações de refazimento dos mapas de exigibilidades de direcionamento de recursos da poupança rural relativos a 3 (três) anos agrícolas (2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020).
66. Realizadas estas considerações iniciais, passo à análise das duas grandes categorias anteriormente elencadas que geraram a deficiência de exigibilidades.

1. Determinação de refazimento dos mapas para exclusão de operações que, após repactuação, deixaram de ter como lastro os recursos do FAT.

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67. Com relação à determinação de refazimento dos mapas de exigibilidade com exclusão de operações que, após repactuação, deixaram ter como lastro os recursos do FAT, o próprio Recorrente reconhece no parágrafo 92 de seu Recurso que, desde 2016, o MCR 6-1 passou a conter o item 14, incluído pela Resolução CMN nº 4.511/16, passando a ser vedada a reclassificação de fontes das operações relacionadas ao crédito rural (MCR 6-4).
68. Para os anos agrícolas 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, que são nosso objeto de análise neste ponto, é incontroverso que estão corretas as determinações do BCB de reclassificação dessa natureza, diante da exclusão de operações que deixaram de ter lastro em recursos do FAT.
69. Como tal vedação foi instituída em 2016, é inequívoco que se aplicaria aos anos agrícolas 2017/2018; 2018/2019 e 2019/2020.
70. Assim, não há reparos a fazer nas determinações do BCB, especialmente para os mapas de exigibilidades apresentados após a entrada em vigor da Resolução CMN nº 4.511/16.

2. Determinação de refazimento dos mapas para exclusão dos saldos de operações inadimplidas.

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71. No tocante à determinação de refazimento dos mapas de exigibilidade com exclusão de saldo devedor de operações inadimplidas, verificamos que as conclusões do DEROP indicaram que o entendimento contido na Súmula de Acompanhamento 5677/2022, que determinou as exclusões de valores dos mapas de exigibilidades, estaria claro nas normas então vigentes. Todavia, observo que a recentíssima Decisão COPAS nº 1276/2025, de 19/09/25 (“Decisão do PAS”), trazida aos autos pela Defesa do BNB em 04/11/2025, está em sentido diametralmente oposto.
72. A Decisão do PAS foi proferida nos autos do Processo Administrativo Sancionador PE 273.451 (“PAS”), que foi instaurado pelo BCB contra o BNB e seus diretores e tem por objeto os mesmos fatos discutidos neste processo.
73. A unanimidade dos membros do Comitê de Decisão de Processo Administrativo Sancionador - COPAS decidiu ARQUIVAR o PAS em relação ao BNB e seus diretores por entender que:
    1. Há normativos do MCR que versam: (i) sobre os valores que obrigatoriamente devem compor o cumprimento de exigibilidade (MCR 6-4-2), e; (ii) sobre e os valores que podem ser utilizados para cumprimento (MCR 6-4-11), “dentre os quais está o saldo das operações originalmente amparadas pelo FAT e das operações renegociadas ao amparo da Resolução CMN nº 2.471, de 1998”.
    2. Os atos normativos alteradores do MCR 6-4-2 não dizem respeito à controvérsia do PAS, restrita ao conteúdo do MCR 6-4-11. Algumas disposições do MCR 6-4-11, ao longo do tempo, foram transferidas para o MCR 6-4-9 e, atualmente estão no MCR 6-4-12;
    3. Entre 2009 e 2020, a alínea “d” do MCR 6-4-11 permitia que, para fins de cumprimento da exigibilidade, mediante cômputo dos saldos médios diários dos financiamentos rurais contratados originalmente ao amparo dos recursos do FAT, independentemente da situação dos créditos, se em dia ou vencidos há mais de 60 dias;
    4. Após 2020, a alínea “d” do MCR 6-4-11 foi substituída pelo MCR 6-1-18 (atualmente MCR 6-1-15) que passou a vedar o cômputo de operações baixadas para prejuízo, mas nada dizia sobre as operações vencidas há mais de 60 dias e antes de serem transferidas para prejuízo;
    5. À época dos fatos, não existia arcabouço normativo explícito vedando, de forma clara e inequívoca, o aproveitamento de operações inadimplidas para fins de cumprimento de exigibilidades;
    6. O entendimento do BCB contido na Súmula de Apontamento nº 5766/2022, que deu origem ao Recurso destes autos, não estava claro e inequívoco nas normas de 2009 (publicadas após consulta do BNB) e nem na resposta que o BCB enviou à consulta do BNB na época, de forma que “não se mostra razoável exigir que a Instituição tivesse, à época, adotado entendimento mais restritivo, como aquele posteriormente consolidado na Súmula de Apontamentos nº 5677, de 2022”, e;
    7. “No caso concreto, embora tenha havido evolução interpretativa por parte do BCB quanto à forma de apuração dos saldos para cumprimento das exigibilidades, não se verifica que o BNB tenha atuado em desconformidade com as normas e as orientações vigentes à época dos fatos, tampouco que tenha agido com má-fé ou negligência.”
74. As conclusões do BCB no sentido de que o BNB e os diretores não cometeram as infrações a eles imputadas no âmbito do PAS, em nosso ver, são suficientes para, de plano, concluir que as determinações do BCB ao BNB para o refazimento dos mapas de exigibilidade no tocante a este ponto, ou seja, exclusão dos saldos de operações vencidas dos mapas de exigibilidade relativas aos anos agrícolas de 2009 até o ano agrícola 2019/2020, também são improcedentes, devendo ser excluídas apenas as operações levadas a prejuízo, a partir de 2020, como assentado pela Decisão do BCB/COPAS, no PAS.

3. Decisão superveniente do COPAS

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75. A decisão superveniente proferida pelo Comitê de Processo Administrativo Sancionador – COPAS, assume papel central na solução do presente recurso, não apenas por sua posterioridade cronológica, mas sobretudo pela densidade jurídica do juízo nela contido e pelos efeitos que projeta sobre a compreensão do passado normativo.
76. Parte-se, desde logo, de premissa que não se mostra controvertida nos autos: (a) coexistem, no âmbito do BCB, competências de natureza não sancionatória e sancionatória, exercidas por unidades distintas, sendo igualmente legítimo o compartilhamento interno de informações entre tais unidades. Não se discute, portanto, vício de competência, tampouco irregularidade procedimental na atuação do DEROP ou do COPAS, quando considerados isoladamente.
77. O problema jurídico aqui enfrentado é de outra ordem. Trata-se de aferir se é juridicamente possível que o mesmo ente administrativo, à luz da Teoria do Órgão, sustente simultaneamente qualificações jurídicas incompatíveis acerca de um mesmo comportamento pretérito, produzindo, de um lado, efeitos retrospectivos desfavoráveis fundados em suposta desconformidade normativa e, de outro, afirmando, em decisão posterior, a juridicidade possível da conduta no momento de sua prática.
78. Registramos, apenas para contextualização, que a Teoria do Órgão é a que orienta a doutrina jurídica brasileira e que, em linhas gerais, significa que as manifestações de unidades departamentalizadas e mesmo as manifestações dos agentes, pessoas físicas, constituem a manifestação da pessoa jurídica em si. Isso porque não importa, o número de departamentos ou de pessoas que o constituem, haja vista que a atividade do órgão resultará sempre em uma vontade unificada. Em nosso caso, ambas as manifestações em aparente conflito são, portanto, do BACEN, ainda que uma tenha advindo do DEROP e outra do COPAS.
79. Conforme consignado na Decisão COPAS nº 1.276/2025, o órgão sancionador reconheceu expressamente que a interpretação adotada pela Recorrente era juridicamente possível à época dos fatos, bem como que somente após os eventos aqui apurados, houve a consolidação, pelo próprio Banco Central, de entendimento mais restritivo acerca da correta interpretação das normas aplicáveis.
80. Tal afirmação não se limita a afastar a aplicação de sanção administrativa. Ela fixa, de forma qualificada, o marco temporal da cognoscibilidade normativa, reconhecendo que, no período em análise, inexistia interpretação clara, unívoca e consolidada que permitisse ao administrado antecipar a leitura que, posteriormente, veio a ser firmada pela autoridade supervisora.
81. À luz da Teoria do Órgão, é princípio basilar do Direito Administrativo que os atos praticados por órgãos e unidades internas não constituem manifestações autônomas de vontade jurídica. São, em verdade, manifestações da própria pessoa jurídica a que pertencem. Quem fala, em última análise, é, e sempre será, a Instituição, o Órgão. No nosso caso, quem fala, quem falou e quem ainda falará, é o BCB!
82. DEROP e COPAS, embora exerçam funções distintas, exprimem a vontade do mesmo ente regulador. Para o administrado, existe apenas uma Administração. Daí decorre que o Banco Central do Brasil não pode, validamente, sustentar duas verdades jurídicas simultâneas e contraditórias sobre o mesmo passado normativo.
83. Nesse contexto, a decisão superveniente do COPAS opera verdadeira requalificação do significado jurídico do passado, ao menos no que se refere à licitude da conduta e à previsibilidade normativa.
84. Não se trata de revogação formal do ato anteriormente praticado pelo DEROP, mas de superação material de seu fundamento, na medida em que se afasta o pressuposto de ilicitude ou de erro jurídico relevante que sustentava a imposição de efeitos retrospectivos, como o refazimento de mapas de exigibilidade relativos a períodos pretéritos.
85. A natureza não sancionatória do ato do DEROP não afasta essa conclusão. A Teoria do Órgão não distingue espécies de atos administrativos para fins de imputação da vontade estatal. Se um ato, ainda que qualificado como técnico ou corretivo, pressupõe a incorreção jurídica da conduta em período anterior à consolidação interpretativa e produz efeitos jurídicos desfavoráveis, ele entra em colisão direta com a qualificação jurídica posterior afirmada pelo próprio ente administrativo, em violação à unidade da imputação administrativa, à segurança jurídica e à proteção da confiança legítima.
86. O reconhecimento, pelo COPAS, de que houve evolução interpretativa por parte do DEROP, afirmando ainda não se poder imputar desconformidade normativa à atuação da Recorrente à época dos fatos, impede que tal evolução in malam partem seja projetada retroativamente.
87. A Administração pode e deve orientar o mercado e exigir conformidade futura com o entendimento posteriormente consolidado, mas não pode requalificar o passado regulatório nem impor efeitos jurídicos negativos a condutas praticadas sob contexto de pluralidade interpretativa legítima. Pluralidade interpretativa legítima que, aliás, foi expressamente reconhecida pelo próprio regulador (BCB), através de um de seus departamentos oficiais (COPAS).
88. Nesse cenário em concreto, divergimos respeitosamente dos entendimentos divergentes apresentados nos autos, em especial os advindos da d. PGBC e da d. PGFN. Em nosso sentir, data venia, não se sustenta a tese segundo a qual ambas as decisões — a do DEROP e a do COPAS — poderiam produzir plenamente seus efeitos de forma concomitante. Tal entendimento implicaria admitir a fragmentação da vontade administrativa e a coexistência de juízos incompatíveis sobre o mesmo fato histórico, o que não se coaduna com a Teoria do Órgão nem com os princípios estruturantes do Direito Administrativo contemporâneo.
89. Cabe a este Conselho, como instância recursal administrativa, não a arbitragem de competências internas do regulador, mas a recomposição da coerência e da unidade da imputação jurídica estatal. Ao fazê-lo, não se nega a competência do Banco Central para consolidar entendimentos e orientar a conformidade regulatória, mas se afirma que tais efeitos devem operar prospectivamente, não podendo alcançar períodos pretéritos em que o próprio ente reconhece a juridicidade da conduta adotada.
90. Diante disso, a decisão superveniente do COPAS deve ser necessariamente refletida no exame das determinações de refazimento dos mapas de exigibilidade, afastando-se os efeitos retrospectivos fundados na exclusão de saldos de operações inadimplidas e ainda não lançadas a prejuízo em períodos anteriores à consolidação interpretativa, preservando-se, contudo, a plena eficácia prospectiva do entendimento posteriormente consolidado pelo Banco Central do Brasil (DEROP).
91. A natureza do ato é definida não pela denominação administrativa, mas por sua finalidade, por critérios utilizados e pelos efeitos produzidos.
92. A absolvição reconhecida na Decisão COPAS nº 1.276/2025, impede que subsistam juízos de censura ou reprovação baseados nos mesmos fatos, ainda que apresentados através de uma linguagem compensatória.
93. Parece-nos ter restado inequívoco nestes autos, portanto, que a Nota 325/2023 – DEROP, utilizou critérios nitidamente sancionatórios na aplicação da penalidade, na medida em que em sua fundamentação trouxe juízo quanto a (a) reprovabilidade da conduta; (b) os antecedentes; (c) o impacto sistêmico; (d) a gravidade do injusto, e; (e) a necessidade de desestímulo à prática considerada indevida.
94. Todos estes elementos por sua vez, foram infirmados pela Decisão COPAS nº 1.276/2025, conforme antes apresentado, valendo dizer que as conclusões do COPAS vão ao encontro dos argumentos recursais ora em análise.
95. Parece-nos, portanto, que a coexistência de duas decisões administrativas racionais, razoáveis e plenamente válidas, por si só, já é o suficiente para referendar a alegação recursal de que a sua interpretação do BNB seria razoável e juridicamente válida.

3. Conclusão

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96. Ante o exposto, CONHEÇO do Recurso Voluntário interposto pelo Banco do Nordeste do Brasil e,

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1. Preliminarmente​​​​​​​
   1. RECONHEÇO, desde já, a prescrição da pretensão ressarcitória do BCB com relação à multa não indenizatória relativa a eventual deficiência de aplicação de recursos da poupança em crédito rural relativo ao ano agrícola de 2013/2014.

2. No Mérito, CONCEDO PARCIAL PROVIMENTO para
   1. manter as determinações do BCB de refazimentos dos demonstrativos de exigibilidade de crédito rural, relativos aos exercícios posteriores a 2016 (conforme consignado na Decisão do PAS), de exclusão dos saldos das operações que, após repactuação, deixaram de ter como lastro os recursos do FAT;
   2. afastar as determinações do BCB de refazimentos dos demonstrativos de exigibilidade de crédito rural, relativos aos exercícios anteriores a 2016, quanto a excluir dos saldos as operações que, após repactuação, deixaram de ter como lastro os recursos do FAT.
   3. manter as determinações do BCB de refazimentos dos demonstrativos de exigibilidade de crédito rural, relativos aos exercícios posteriores a 2020, de exclusão dos saldos de operações lançadas em prejuízo, considerando a edição do MCR 6-1-18 (atualmente MCR 6-1-15).
   4. afastar as determinações do BCB de refazimentos dos demonstrativos de exigibilidade de crédito rural, relativos aos exercícios 2009/2010 à 2022, de exclusão dos saldos de operações inadimplidas e ainda não lançadas a prejuízo, pois, apenas em 2022, o BCB, por intermédio da Súmula de Apontamentos nº 5677/22, registrou ao BNB sua interpretação sobre o tema: operações inadimplidas ainda não lançadas em prejuízo.

3. FICA ASSEGURADO:
   1. ao BCB, após apresentação de novos mapas de exigibilidades ajustados conforme este voto, realizar nova análise sobre o cumprimento, ou não, pelo BNB das exigibilidades de crédito rural e, se o caso, iniciar nova cobrança dos custos financeiros em caso de persistência de deficiência de aplicação de recursos de crédito rural, e;
   2. ao BNB, caso seja iniciado novo processo de cobrança dos custos financeiros, o direito ao contraditório e ampla defesa, inclusive eventual novo recurso a este CRSFN, desde que não tenha por objeto questões já decididas neste voto.

É como voto.

Gryecos Attom Valente Loureiro

Conselheiro Relator

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¹ SEI 42342204 (Encaminhamento) SEI 42342205 (Razões).

² Decisão Recorrida: SEI 42342183; Notificação da Decisão Recorrida: SEI 42342184, SEI 42342185; Comprovante de Recebimento: SEI 42342186, SEI 42342187, SEI 42342188, SEI 42342189.

³ Art. 2º O CRSFN é órgão colegiado, de caráter permanente, integrante da estrutura organizacional do Ministério da Economia, e tem por finalidade julgar, em última instância administrativa, os recursos: (...) II - de decisões do Banco Central do Brasil: a) referentes à desclassificação e à descaracterização de operações de crédito rural; e b) relacionadas à retificação de informações, à aplicação de custos financeiros associados ao recolhimento compulsório, ao encaixe obrigatório e ao direcionamento obrigatório de recursos.

⁴ SEI 42342188.

⁵ “Caberá recurso das decisões condenatórias, no prazo de 30 (trinta) dias, recebido com efeitos devolutivo e suspensivo, sem prejuízo da eficácia das medidas determinadas pelo Banco Central do Brasil na forma do art. 17 desta Lei”.

⁶ Lei nº 13.506/17: “Art. 49. As instituições referidas nos incisos II e III do caput do art. 7º , na alínea “c” do inciso I do § 1º do art. 7º e nas alíneas “a”, “b”, “c” e “e” do inciso II do § 1º do art. 7º da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965 , que apresentarem deficiência na aplicação de recursos no crédito rural sujeitam-se ao disposto nesta Lei.”

⁷ Lei 13.506/17: “Art. 24. Os prazos serão contados de forma contínua, excluído o dia de início e incluído o dia de vencimento. § 1º Considera-se o dia de início do prazo: (...) I - a data da ciência pelo interessado ou por seu procurador;

⁸ Art. 1^o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

⁹ Art. 2^o Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível; IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.

¹⁰ Pg. 8 do SEI 42342183.

¹¹ 6-4-3 - Para efeito da exigibilidade e dos limites estabelecidos nesta Seção, deve-se observar que: (...) d) mensalmente, as instituições financeiras devem prestar informações sobre os recursos de que trata esta Seção ao Banco Central do Brasil, mediante remessa do MCR - Documento 24, até o dia 20 (vinte) do mês subsequente ao da posição informada, sob a responsabilidade do diretor encarregado da área de crédito rural, cujos dados devem estar cadastrados no Sistema de Informações sobre Entidades de Interesse do Banco Central (Unicad), no local específico.”(redação data pela Resolução nº 4.348 de 30 de junho de 2014).

¹² 6-4-3 - Para efeito da exigibilidade e dos limites estabelecidos nesta Seção, deve-se observar que: (...) e) a verificação do cumprimento, a cargo do Banco Central do Brasil, deve ser efetivada a partir de 20 de julho de cada ano, sem prejuízo das ações emanadas da área de fiscalização, cabendo à instituição financeira observar as disposições dos itens 11, 12 e 13, no que couber. (redação data pela Resolução nº 4.348 de 30 de junho de 2014).

¹³ SEI 43342024.

¹⁴ Art. 4º Não corre a prescrição durante a demora que, no estudo, ao reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.

¹⁵ SEI 42342032.

¹⁶ Art. 9º A prescrição interrompida recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu ou do último ato ou termo do respectivo processo.

¹⁷ SEI 42342048.

¹⁸ Art. 8º A prescrição somente poderá ser interrompida uma vez.

¹⁹ SEI 42342099.

²⁰ Lei nº 9.873/1999: Art. 1º, §1º - Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

²¹ Ofício: SEI 42342099.

²² SEI 42342101.

²³ SEI 42342160.

²⁴ Lei nº 13.506/17: “Art. 36 (...) Parágrafo único. Aplicam-se subsidiariamente aos processos administrativos sancionadores na esfera de atuação do Banco Central do Brasil as normas previstas na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 , no que não conflitarem com aquelas previstas no Capítulo II desta Lei.”

²⁵ Lei nº 13.506/17: “Art. 49. As instituições referidas nos incisos II e III do caput do art. 7º , na alínea “c” do inciso I do § 1º do art. 7º e nas alíneas “a”, “b”, “c” e “e” do inciso II do § 1º do art. 7º da Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965 , que apresentarem deficiência na aplicação de recursos no crédito rural sujeitam-se ao disposto nesta Lei.”

²⁶ MCR: 6-5-13 “Após o recebimento da notificação informando o valor do custo financeiro devido, a instituição financeira poderá manifestar-se conforme prazos e ritos estabelecidos pela Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e demais normas aplicáveis. (Res BCB nº 261 art 1º)”.

²⁷ MCR 6-1-14: “A alteração da fonte de recursos de operação de crédito rural: (...) c) quando relacionada às fontes de recursos de que tratam o MCR 6-2 e o MCR 6-4, sujeitas a cumprimento de direcionamento, impede alteração posterior, até a liquidação da operação”;

²⁸ SEI 55225944.

²⁹ PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 21ª ed. 2008.

³⁰ CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. São Paulo: Jus Podium, 13ª ed., rev. atual. e ampl. 2025, pg. 179.

³¹ MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. Rio de Janeiro: Forense, 11ª ed., rev. e atual. 1998, pg. 17.

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Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro, Conselheiro(a), em 18/02/2026, às 11:41, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

VOTO-VISTA

1. Objeto

Trata-se de processo administrativo instaurado no âmbito do Banco Central do Brasil - BCB com objetivo de verificar o cumprimento de direcionamento obrigatório de crédito rural pelo Banco do Nordeste do Brasil S.A. – BNB, relativas aos anos agrícolas de 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020.

O feito tem origem em ação de supervisão conduzida pelo Departamento de Regulação, Supervisão e Controle das Operações do Crédito Rural e do Proagro - Derop, no curso da qual foram identificadas inconsistências relevantes entre os valores registrados na contabilidade oficial da instituição, registrada conforme Plano Contábil das Instituições do Sistema Financeiro Nacional – Cosif, e aqueles informados ao BCB para fins de apuração da exigibilidade no Sistema de Exigibilidades do Crédito Rural – Sisex.

Conforme apurado pela supervisão, enquanto o balancete contábil do BNB indicava, em dezembro de 2017, saldo de financiamentos rurais da ordem de R$ 1,4 bilhão, os valores declarados para fins de cumprimento da exigibilidade alcançavam aproximadamente R$ 6 bilhões, evidenciando discrepância substancial entre a escrituração contábil e as informações prestadas ao órgão supervisor.

O Derop constatou que a divergência decorreria, principalmente, da inobservância por parte da instituição financeira das disposições constantes da Resolução CMN nº 2.682/1999, concernentes à classificação das operações de crédito e concernentes à constituição de provisão para créditos de liquidação duvidosa, em relação a operações de crédito rural renegociadas no âmbito do Programa Especial de Saneamento de Ativos – PESA, instituído pela Resolução CMN nº 2.471, de 26 de fevereiro de 1998.

Em síntese, a Resolução CMN nº 2.682/1999 veda o reconhecimento de receitas e encargos em operações com atraso igual ou superior a 60 (sessenta) dias e estabelece que as operações com atraso superior a 180 (cento e oitenta) dias deverão ser classificadas no nível de risco “H”, o que implica provisionamento integral e, após seis meses, baixa como prejuízo. No caso concreto,  o BNB teria conferido tratamento contábil inadequado a operações de crédito rural renegociadas no âmbito do PESA - notadamente, aquelas operações que tinham como funding recurso do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) - incluindo no mapa de exigibilidades multas, juros e demais encargos de mora de operações com atraso superior a 60 dias, o que é vedado pela regulação.

A controvérsia envolve particularidades das renegociações previstas na Resolução CMN nº 2.471, de 1998. Esta resolução autorizou a renegociação de dívidas originárias de crédito rural sob condições específicas, condiciona-as à aquisição, pelos mutuários, por intermédio da instituição financeira credora, de Certificados do Tesouro Nacional – CTN, com valor de face equivalente ao montante da dívida renegociada, os quais devem ser entregues ao credor como garantia do principal.

Em termos econômicos e jurídicos, essas operações correspondem à aquisição, pelos mutuários do crédito rural, de títulos públicos federais destinados a assegurar o pagamento do principal da dívida perante a instituição financeira, permanecendo o mutuário responsável exclusivamente pelo adimplemento dos juros e demais encargos financeiros ao longo do período da renegociação, que pode se estender por até vinte anos.

A fiscalização verificou que o BNB utilizou de forma inadequada os saldos não pagos de operações renegociadas no âmbito do PESA para fins de atendimento da exigibilidade do crédito rural.

Mais precisamente, constatou-se que juros não pagos pelos clientes, classificados internamente como “Rendas a Apropriar”, passaram a ser acumulados e computados como se integrassem o montante elegível para cumprimento da exigibilidade, o que resultou na elevação artificial dos valores informados ao BCB. 

Em sua defesa, o BNB alegou que a contabilização de tais operações para fins de direcionamento obrigatório de crédito rural se deu em conformidade com as disposições do Manual de Crédito Rural - MCR, em especial da regra constante do art. 5º da Resolução CMN nº 3.762/2009, que alterou o item 11 da Seção 4 do Capítulo 6 do MCR. Segundo a entidade supervisionada, essa regra autorizaria o cômputo das operações originalmente lastreadas com recursos do FAT independentemente da efetivação dos pagamentos por parte dos beneficiários dos respectivos créditos. Afirmou ainda que tal entendimento estaria em linha com a orientação do próprio BCB à instituição.

A decisão administrativa esclareceu que apenas o valor do principal das operações, efetivamente garantido pelos Certificados do Tesouro Nacional, poderia ser considerado para fins de atendimento da exigibilidade do crédito rural, sendo expressamente vedada a inclusão de juros e encargos de inadimplência, cuja responsabilidade recai exclusivamente sobre o mutuário. Ressaltou-se que, embora o principal dessas operações estivesse garantido por títulos públicos federais, os juros e encargos de inadimplência, de responsabilidade exclusiva dos mutuários, foram indevidamente considerados pela instituição.

Com base nesse entendimento, o BCB procedeu à apuração das deficiências no direcionamento do crédito rural e ao cálculo das multas e dos custos financeiros devidos pela instituição nos termos da regulamentação aplicável.

Além dos erros de cálculo, a fiscalização identificou a inclusão de diversas operações inaptas para compor a exigibilidade da Poupança Rural, notadamente em razão da utilização de operações lastreadas em fontes de recursos incompatíveis, que não permitiam o enquadramento na exceção prevista na Resolução CMN nº 3.762/2009; da ausência de documentação essencial, consubstanciada na não apresentação, pelo banco, dos dossiês e contratos originais de centenas de operações auditadas, em afronta ao dever de guarda documental exigido para fins de supervisão; bem como da classificação inadequada de operações de natureza industrial ou de capital de giro, que não se enquadram no conceito normativo de crédito rural.

Conforme a Nota Técnica nº 257/2024 – BCB/DEROP, foram apuradas insuficiências no direcionamento de crédito rural pelo BNB nos anos agrícolas 2013/2014, 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020. No período 2013/2014, a deficiência resultou na aplicação de multa de R$ 74.816.970,72, equivalente a 20% do valor apurado, atualizada pela TR e acrescida de juros de 24% ao ano. Nos anos 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020, apuraram-se custos financeiros de R$ 6.558.670,38, R$ 50.460.847,48 e R$ 88.659.341,54, respectivamente.

2. Resumo das razões recursais

Inconformados, os Recorrentes interpuseram recurso por meio do qual pretendem obter a reforma integral da decisão.

Em sede preliminar, alegam a nulidade do processo administrativo sancionador, ao fundamento de que a cobrança de multa e de custos financeiros teria ocorrido sem a prévia instauração de procedimento apuratório regular, em violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Sustentam que o BCB teria exigido a retificação de mapas de exigibilidade sob cominação de sanção, sem análise prévia e fundamentada das justificativas técnicas apresentadas pela instituição.

Ainda em caráter preliminar, defendem a prescrição da pretensão punitiva relativamente ao ano agrícola de 2013/2014, sob o argumento de que a suposta infração teria se consumado em agosto de 2014, ao passo que a notificação somente ocorreu em dezembro de 2022, ultrapassando o prazo quinquenal previsto na Lei nº 9.873/1999. Afastam, ademais, a caracterização de infração continuada, apontando a existência de exercícios intermediários sem apontamento de deficiência.

No mérito, os Recorrentes sustentam a regularidade de sua conduta, afirmando que a metodologia adotada para o cálculo das exigibilidades estaria amparada nas Resoluções CMN nº 2.471/1998 e nº 3.762/2009, as quais permitiriam o cômputo dos saldos das operações renegociadas e vinculadas ao FAT, sem distinção entre parcelas vencidas e vincendas. Defendem, nesse sentido, a necessária diferenciação entre os critérios contábeis aplicáveis ao reconhecimento e provisionamento das operações, regidos pela Resolução CMN nº 2.682/1999, e os critérios próprios do cálculo das exigibilidades, previstos no Manual de Crédito Rural, que se refeririam ao saldo devedor total das operações.

Sustentam, ainda, a conformidade contábil dos registros efetuados, com respaldo em parecer técnico da FIPECAFI, afirmando que as operações mantidas no ativo estariam garantidas por títulos públicos federais, o que afastaria a obrigatoriedade de baixa como prejuízo e legitimaria sua permanência na contabilidade.

Invocam, ademais, a proteção à confiança legítima, alegando que, em consulta realizada ao Banco Central em 2009, teriam recebido orientação no sentido da possibilidade de computar os saldos totais das operações, inclusive vencidas, para fins de cumprimento da exigibilidade. Afirmam, por conseguinte, que a interpretação adotada pela fiscalização apenas teria sido alterada nos anos de 2020/2022, sendo vedada sua aplicação retroativa, sob pena de afronta à segurança jurídica.

Por fim, de forma subsidiária, caso mantida a condenação, impugnam a dosimetria da penalidade aplicada ao período de 2013/2014, sustentando a inadequação da fixação da multa em percentual de 20%, quando a legislação previa faixa variável entre 10% e 50%, requerendo a aplicação do mínimo legal. Contestam, ainda, a incidência de correção à taxa de 24% ao ano, por alegada ausência de previsão legal específica e por entenderem configurada majoração desproporcional do valor final da sanção.

3. Decisão do Comitê de Processo Administrativo Sancionador - Copas

Antes de ingressar propriamente no exame do mérito recursal, reputo relevante registrar que os mesmos fatos que ensejaram a cobrança ora discutida também foram objeto de apreciação no âmbito do processo administrativo sancionador instaurado pelo Banco Central do Brasil, cuja solução, embora proferida em esfera distinta, foi amplamente invocada pelos Recorrentes como fundamento para a reforma da decisão recorrida.

As imputações formuladas no Processo Administrativo Sancionador contra o BNB foram as seguintes: (i) irregularidade 'a' -  fornecer ao BCB documentos, dados ou informações incorretos ou em desacordo com os prazos e as condições estabelecidos em normas legais ou regulamentares; e (ii) irregularidade “b”, descumprir normas legais e regulamentares do Sistema Financeiro Nacional relativas a direcionamentos obrigatórios de recursos.

No tocante à Irrregularidade "a", a supervisionada é acusada de incluir nos mapas de exigibilidade do crédito rural valores relativos a juros, mora e multas de operações com atraso superior a 60 dias, em alegada afronta ao art. 9º da Resolução CMN nº 2.682/1999, no período de julho de 2009 a junho de 2020; quanto à Irregularidade "b" a infração estaria configurada diante da deficiência de direcionamento obrigatório de recursos ao crédito rural para os períodos informados.

Após encerrada a instrução e o contraditório, o processo foi submetido ao Copas que, por unanimidade, deliberou pelo arquivamento do processo administrativo sancionador instaurado em face do BNB e de seus diretores ao concluir pela não caracterização das irregularidades imputadas.

Em sede preliminar, o Comitê acolheu a aplicação do princípio da consunção, ao reconhecer que a imputação relativa ao fornecimento de informações incorretas constituía mero meio instrumental para a apuração da suposta irregularidade principal consistente no descumprimento do direcionamento de recursos. Assim, ambas as imputações foram analisadas de forma unitária, à luz de um mesmo contexto fático, afastando-se a responsabilização autônoma.

No mérito, o Copas entendeu que a norma vigente à época dos fatos, notadamente a Resolução CMN nº 3.762/2009, que alterou o Manual de Crédito Rural (MCR 6-4-11), permitia o cômputo dos saldos das operações de crédito rural independentemente da efetivação dos pagamentos pelos beneficiários, não havendo vedação expressa à inclusão de operações em atraso. Ressaltou-se, ainda, que o texto normativo então aplicável não condicionava o cálculo das exigibilidades às regras contábeis de reconhecimento e provisionamento previstas na Resolução CMN nº 2.682/1999, nem estabelecia distinção entre parcelas vencidas e vincendas para esse fim.

Outro fundamento relevante foi o reconhecimento da boa-fé objetiva da instituição, demonstrada pela comprovação de que o BNB realizou consulta formal ao próprio Banco Central em 2009 acerca da metodologia aplicável. Em resposta encaminhada por correio eletrônico em 03/09/2009, a autoridade supervisora orientou expressamente que deveriam ser utilizados os saldos totais das operações, inclusive vencidas, sem ressalvas de natureza contábil. Concluiu-se que o BNB seguiu de forma contínua e transparente essa orientação por mais de uma década, afastando qualquer juízo de negligência ou desvio de conduta.

Por fim, o Comitê enfatizou os princípios da segurança jurídica e da irretroatividade de nova interpretação administrativa, ao consignar que a alteração de entendimento promovida pelo Banco Central apenas em 2022, consubstanciada na Súmula de Apontamentos nº 5677, não poderia ser aplicada a fatos pretéritos ocorridos entre 2017 e 2020. Entendeu-se que a imposição de sanção com base em critério interpretativo superveniente configuraria comportamento contraditório da Administração, especialmente diante da orientação anterior expressamente fornecida ao BNB.

Diante desse conjunto de fundamentos, o Copas concluiu pela ausência de elementos suficientes para caracterizar infração administrativa, determinando o arquivamento do processo em relação ao BNB e a seus administradores.

Delineado o contexto fático-jurídico da controvérsia, bem como os fundamentos técnicos que embasaram a atuação supervisora do BCB e a decisão administrativa impugnada, passo ao exame do recurso.

4. Exame do Recurso

Inicio a análise pelas alegações preliminares suscitadas, cuja eventual procedência pode influir no próprio alcance do exame substancial da controvérsia.

4.1. Preliminar

No que tange à alegação de prescrição, entendo que assiste razão aos Recorrentes quanto à extinção da pretensão de cobrança dos custos financeiros referentes ao ano agrícola de 2013/2014.

A cobrança, ora examinada, decorre de relação jurídica de direito público, fundada no exercício de competência regulatória e fiscalizatória do BCB, que culminou com a constituição de crédito de natureza não tributária.

Nessa hipótese, é firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que aplica-se o prazo previsto no Decreto 20.910, de 1932, e não o regime prescricional do Código Civil. Nesse sentido, decisão proferida no Recurso Especial nº 623.023/RJ, de relatora Ministra Eliana Calmon:

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - COBRANÇA DE MULTA PELO ESTADO - PRESCRIÇÃO - RELAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO - CRÉDITO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA - INAPLICABILIDADE DO CC E DO CTN - DECRETO 20.910/32 - PRINCÍPIO DA SIMETRIA.
1. Se a relação que deu origem ao crédito em cobrança tem assento no Direito Público, não tem aplicação a prescrição constante do Código Civil.
2. Uma vez que a exigência dos valores cobrados a título de multa tem nascedouro num vínculo de natureza administrativa, não representando, por isso, a exigência de crédito tributário, afasta-se do tratamento da matéria a disciplina jurídica do CTN.
3. Incidência, na espécie, do Decreto 20.910/32, porque à Administração Pública, na cobrança de seus créditos, deve-se impor a mesma restrição aplicada ao administrado no que se refere às dívidas passivas daquela. Aplicação do princípio da igualdade, corolário do princípio da simetria.
3. Recurso especial improvido.(REsp n. 623.023/RJ, relatora Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 3/11/2005, DJ de 14/11/2005, p. 251.)
 

De igual modo, parece-me incorreta a aplicação da Lei nº 9.873/1999 ao caso concreto, porquanto a cobrança em exame não se qualifica como pretensão punitiva em sentido estrito. Trata-se de crédito de natureza administrativa, oriundo de relação jurídica de direito público vinculada ao regime regulatório do crédito rural, razão pela qual não se submete ao regime prescricional próprio das sanções administrativas. Deste modo, não há que se falar em hipótese de infração continuada.

No caso concreto, a pretensão de cobrança relativa ao ano agrícola de 2013/2014 teria se iniciado em agosto de 2014, ao final do respectivo período de cumprimento da exigibilidade. Todavia, verifica-se que a primeira manifestação estatal apta a caracterizar ato inequívoco de cobrança apenas se deu com a notificação formal da instituição financeira, ocorrida em dezembro de 2022, quando já transcorrido lapso temporal superior a cinco anos.

Por estes motivos, entendo que se encontra prescrita a pretensão estatal de cobrança de custos financeiros referentes ao ano agrícola de 2013/2014, impondo-se o reconhecimento da extinção do crédito correspondente, com fundamento no art. 1º do Decreto-Lei nº 20.910/1932.

Superada a questão preliminar relativa à prescrição, cumpre avançar para o exame do mérito recursal.

4.2. Mérito

O regime de direcionamento obrigatório do crédito rural constitui instrumento de política pública de financiamento setorial, instituído pela Lei nº 4.829, de 1965, destinado a assegurar a canalização de recursos do Sistema Financeiro Nacional para o financiamento das atividades rurais, em conformidade com as prioridades e diretrizes fixadas em lei e na regulamentação expedida pelo Conselho Monetário Nacional - CMN

A política pública de crédito rural é operacionalizada mediante a definição de fontes específicas de financiamento, em geral associadas a custos de captação inferiores aos de mercado, à imposição de percentuais mínimos de direcionamento obrigatório, bem como à fixação de taxas de juros favorecidas ou à concessão de subsídios creditícios pelo Poder Público.

A eficácia desse modelo pressupõe a observância objetiva e uniforme das regras por todas as instituições financeiras a ele submetidas, condição indispensável para assegurar a efetiva destinação dos recursos ao setor rural, bem como para preservar a isonomia e a simetria regulatória no âmbito do sistema financeiro.

Nesse contexto, a obrigação de direcionamento de recursos assume natureza objetiva, de modo que o seu descumprimento acarreta o dever de recomposição econômica do sistema mediante a adoção de medidas compensatórias previstas na legislação e na regulamentação aplicável.

A esse respeito, a Lei nº 4.829, de 1965 estabelece que as instituições que apresentarem deficiência na aplicação de recursos estarão sujeitas à incidência dos custos financeiros definidos pelo BCB (art. 21 da Lei nº 4.829/1965).

No mesmo sentido, o Manual de Crédito Rural - MCR prevê que “a instituição financeira que incorrer em deficiência no cumprimento das exigibilidades e das subexigibilidades de direcionamento de recursos para aplicação em crédito rural dos Recursos Obrigatórios, da Poupança Rural e das Letras de Crédito do Agronegócio (LCA) fica sujeita, no último dia útil do mês de setembro do ano em que for finalizado o período de cumprimento, ao pagamento de custo financeiro, na forma desta Seção” (MCR 6.5.1).

Os custos financeiros, por sua vez, são definidos pela própria regulamentação setorial que os conceitua como "a compensação financeira devida pela instituição financeira ao Banco Central do Brasil em razão do não cumprimento das exigibilidades e subexigibilidades de direcionamento de recursos para aplicação em crédito rural" (MCR 6.5.2).

O cálculo do custo financeiro reflete justamente seu caráter compensatório. Resumidamente, compara-se a rentabilidade média das operações de crédito da própria instituição com a taxa média ponderada das operações de crédito rural prefixadas concedidas pelo sistema financeiro no mesmo ano agrícola, aplicando-se a diferença sobre o valor da deficiência apurada, o que resulta no custo financeiro devido pelo participante para aquele ano agrícola. A cobrança, portanto, visa neutralizar a vantagem econômica indevidamente auferida pela instituição que deixou de alocar os recursos nos moldes exigidos pelas normas vigentes, evitando que tais instituições sejam favorecidas e obtenham vantagem econômica por meio da captação de recursos a custos mais baixos para aplicação em operações mais rentáveis, diversas daquelas autorizadas pela regulação.

A lógica subjacente à cobrança dos custos financeiros é análoga àquela que informa o regime dos encaixes obrigatórios e dos depósitos compulsórios exigidos das instituições financeiras. Em ambos os casos, estamos diante de obrigações estruturantes do sistema financeiro, cujo adimplemento é exigido independentemente da vontade do agente ou de circunstâncias operacionais específicas, representando verdadeiros custos de observância. Eventuais falhas, ainda que não decorrentes de conduta dolosa ou culposa, não afastam a incidência das consequências normativas previstas, justamente porque o foco do regime não reside na reprovação subjetiva da conduta, mas na preservação do equilíbrio e da estabilidade do sistema.

Importante registrar que a adoção de mecanismos compensatórios sempre esteve presente na regulação do crédito rural. A própria Lei nº 4.829, de 1965, em sua redação original, já previa medida de idêntica natureza, cujos efeitos se aplicavam inclusive às instituições que “não desejarem ou não puderem cumprir as obrigações estabelecidas”, impondo-lhes, ainda assim, o recolhimento das somas correspondentes em depósito no BCB para aplicação nos fins previstos na referida lei.

Portanto, a cobrança de custos financeiros não possui natureza punitiva, constituindo consequência objetiva do descumprimento do comando regulatório, voltada à recomposição econômica e à preservação da isonomia entre as instituições financeiras.

Por essa razão, é irrelevante a apuração de dolo ou culpa, pois a obrigação decorre automaticamente da inobservância da exigibilidade, independentemente de juízo subjetivo. Afastar os custos financeiros com base em elementos subjetivos comprometeria a isonomia entre os participantes e enfraqueceria o regime de direcionamento obrigatório do crédito rural.

Deste modo, ainda que se admita a razoabilidade da interpretação adotada pelo BNB (o que é questionável), tal circunstância não afastaria o dever de recomposição, por não coincidir com a interpretação fixada pelo regulador e aplicada uniformemente às instituições supervisionadas.

Do mesmo modo, a boa-fé objetiva poderia afastar eventual sanção disciplinar, mas não exonera o pagamento dos custos financeiros, sob pena de transferência indevida do ônus regulatório.

Entretanto, a própria interpretação sustentada pelo Recorrente mostra-se controversa e, a meu ver, incompatível com as normas que regem o crédito rural e, sobretudo, com a finalidade do regime de direcionamento obrigatório instituído no âmbito do Sistema Nacional de Crédito Rural.

Com efeito, o MCR, ao disciplinar as bases de cálculo da exigibilidade, parte de premissa de que apenas operações ativas (vencidas ou vincendas) podem ser consideradas para fins de cálculo de direcionamento de recursos. Essa lógica exclui, por definição, operações baixadas como prejuízo, valores meramente escriturais ou receitas cuja apropriação esteja expressamente vedada pelas normas prudenciais.

Essa compreensão é reforçada pelas disposições do MCR que disciplinam a vida útil da operação de crédito rural (MCR - Documento 1). Conforme previsão normativa, a vida útil da operação inicia-se com a primeira liberação de recursos ao beneficiário, quando classificada como SOR01 (Em Curso Normal), e encerra-se, entre outras hipóteses, com a liquidação (SOR07), a desclassificação total ou parcial (SOR08 e SOR13), a baixa como prejuízo (SOR09) ou a inscrição em dívida ativa da União (SOR11).

Nesse contexto, a inclusão, nos mapas de exigibilidade, de juros vencidos, encargos de inadimplência e valores classificados em contas gerenciais internas da instituição como “Rendas a Apropriar” — especialmente quando vinculados a operações enquadradas no nível máximo de risco, com valor contábil nulo ou baixadas como prejuízo — subverte a racionalidade do sistema regulatório, ao converter inadimplência e deterioração creditícia em cumprimento meramente fictício de obrigação prudencial.

Mais que isso, levada a cabo, a interpretação do BNB conduz a resultado paradoxal, pois permite que operações inadimplidas ampliem o cumprimento da exigibilidade à medida que se deterioram, enquanto que operações regulares reduzem gradualmente sua participação com a amortização do principal.

Tal interpretação, portanto, esvazia o conteúdo material da exigibilidade e compromete a coerência da política de crédito rural. Nessas circunstâncias, impõe-se afastar a exegese que conduz a resultados absurdos, em favor daquela que preserva a lógica interna do sistema, a finalidade da norma e a eficácia do comando regulatório.

Ainda sob o aspecto interpretativo, relativamente à compreensão do art. 5º da Resolução CMN nº 3.762/2009, divirjo novamente do entendimento exposto pela instituição financeira. A expressão “independentemente da efetivação dos pagamentos por parte dos beneficiários dos respectivos créditos”, constante do dispositivo apenas delimita o tipo de previsão contratual que se impõe como condição para a incidência da norma.

Assim, poderão ser computadas, para fins de direcionamento obrigatório de crédito rural, as operações originalmente lastreadas em recursos do FAT, ainda que os valores tenham sido devolvidos ao Fundo, desde que esse retorno decorra de obrigação contratual cuja exigibilidade não estava condicionada ao adimplemento dos mutuários. Ou seja, não estará autorizada o cômputo de recursos devolvidos por motivos diversos, alheios a esse tipo de cláusula contratual.

Não se está, portanto, diante de lacuna normativa ou de qualquer zona de indeterminação regulatória, mas de vedação que decorre da própria arquitetura normativa do crédito rural, da definição da vida útil das operações e das regras prudenciais aplicáveis às instituições financeiras.

Igualmente não procede a tentativa de estabelecer uma separação entre normas contábeis e normas de exigibilidade. O ordenamento regulatório do Sistema Financeiro Nacional opera de forma sistêmica, integrada e coerente, sendo juridicamente inconcebível que valores que devem ser integralmente provisionados ou baixados possam, simultaneamente, ser utilizados para comprovar o cumprimento de direcionamento de crédito.

A Resolução CMN nº 2.682/1999 não constitui norma estranha ou externa ao cálculo da exigibilidade. Ao contrário, ela desempenha papel estruturante, ao definir quais ativos possuem validade para fins regulatórios, servindo de parâmetro indispensável para a aferição da higidez dos valores informados para fins regulatórios.

Acolher a tese recursal implicaria admitir que o mesmo ordenamento jurídico considere determinado valor, ao mesmo tempo, inexistente para fins contábeis e plenamente eficaz para fins de direcionamento de recursos para o crédito rural, conclusão que viola frontalmente o princípio da coerência interna do sistema normativo e compromete a integridade do regime de supervisão financeira.

Por fim, não procede a tentativa de transpor os fundamentos adotados no âmbito do Copas. O arquivamento do processo sancionador naquele colegiado decorreu de juízo específico quanto à tipicidade da conduta e eventual boa-fé do agente, próprios da lógica da responsabilidade administrativa disciplinar.

O presente feito, contudo, versa sobre obrigações objetivas de recomposição financeira, cuja incidência independe de dolo, culpa ou elemento volitivo, sendo regidas por lógica jurídica distinta. Não há, portanto, qualquer efeito vinculante, reflexo ou prejudicial entre as esferas, nem identidade de fundamentos que autorize a aplicação automática das conclusões alcançadas em contexto normativo diverso.

Ainda que se possa levantar objeção no sentido de violação a boa-fé objetiva (venire contra factum proprio), considero que a proteção da confiança legítima não se confunde com direito à manutenção de vantagem econômica incompatível com a finalidade da norma, especialmente em matéria de regulação financeira, de modo que os fundamentos da decisão do Copas devem ser interpretado de forma restritiva, adstritos ao seu âmbito competência, não podendo extrapolar o campo de supervisão de conduta e prudencial de outros órgãos do BCB em matéria não sancionadora.

5. Conclusão

Ante o exposto, voto por conhecer do recurso e no mérito dar-lhe provimento parcial, apenas para acolher a prejudicial de prescrição de cobrança dos custos financeiros referentes ao ano agrícola de 2013/2014, mantendo a decisão administrativa no tocante à cobrança dos custos financeiros dos anos agrícolas de 2017/2018, 2018/2019 e 2019/2020.

É o voto.

Renato da Câmara Pinheiro

Conselheiro Relator.

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Documento assinado eletronicamente por Renato da Câmara Pinheiro, Conselheiro(a), em 03/03/2026, às 17:23, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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Documento assinado eletronicamente por Natalia Gimenez Soares, Secretário(a)-Geral Substituto(a), em 16/03/2026, às 16:49, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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