MINISTÉRIO DA FAZENDA
Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

ACÓRDÃO CRSFN 44/2026

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer dos recursos e, por maioria, nos termos do voto da Relatora:

1. dar parcial provimento ao recurso de FACTORSUL - FACTORING E FOMENTO MERCANTIL LTDA., para reduzir o valor da pena de multa de R$ 53.400,00 (cinquenta e três mil, quatrocentos reais) para R$ 42.720,00 (quarenta e dois mil, setecentos e vinte reais), pelo não envio de declaração de inexistência, referente aos exercícios de 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 e 2022, de operações ou propostas de operações passíveis de serem comunicadas ao COAF, em infração ao art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613/1998, c/c os arts. 14 e 15 da Resolução COAF nº 21/2012, sucedidos pelos arts. 26 e 29 da Resolução COAF nº 41/2022. Vencidos os conselheiros Gryecos Attom Valente Loureiro e Luiz Fernando Rolla, que votaram por dar parcial provimento ao recurso, aplicando dosimetria diversa; e

2. dar parcial provimento ao recurso de FERLANGE ROSA MACHADO, para reduzir o valor da multa de R$ 13.350,00 (treze mil, trezentos e cinquenta reais), equivalente a 25% da multa aplicada à pessoa jurídica para R$ 10.680,00 (dez mil, seiscentos e oitenta reais), pelo não envio de declaração de inexistência, referente aos exercícios de 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 e 2022, de operações ou propostas de operações passíveis de serem comunicadas ao COAF, em infração ao art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613/1998, c/c os arts. 14 e 15 da Resolução COAF nº 21/2012, sucedidos pelos arts. 26 e 29 da Resolução COAF nº 41/2022. Vencidos os conselheiros Gryecos Attom Valente Loureiro e Luiz Fernando Rolla, que votaram por dar parcial provimento ao recurso, aplicando dosimetria diversa.

Participaram do julgamento os Conselheiros Paula Christine Schlee, Ilene Patricia de Noronha Najjarian, Valdir Carlos Pereira Filho, Gryecos Attom Valente Loureiro, Renato da Câmara Pinheiro, Alexandre Evaristo Pinto, Luiz Fernando Rolla e Adriana Teixeira de Toledo. Atuou o Procurador da Fazenda Nacional André Alvim de Paula Rizzo.

Sessão por videoconferência em 12 de maio de 2026.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO
Presidente do CRSFN

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Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo, Presidente(a), em 18/05/2026, às 14:15, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional
  

RELATÓRIO

1. Trata-se de recurso interposto por Factorsul - Factoring e Fomento Mercantil Ltda. ("Factorsul") e Ferlange Rosa Machado ("Ferlange" e, em conjunto com Factorsul, os "Recorrentes") contra decisão do Conselho de Controle de Atividades Financeiras ("COAF") - Decisão n. 44/2025, de 9 de dezembro de 2025, que os condenou a penalidades de multa, conforme abaixo:

1.1 para Factorsul: multa pecuniária, de acordo com o art. 12, § 2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 1998, no valor de R$ 53.400,00 (cinquenta e três mil e quatrocentos reais), pelo não envio de declaração de inexistência, referentes aos exercícios de 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 e 2022, de operações ou propostas de operações passíveis de serem comunicadas ao Coaf, com infração ao art. 11, inciso III, da mesma Lei, combinado com os arts. 14 e 15 da Resolução COAF nº 21, de 20 de dezembro de 2012, sucedidos pelos arts. 26 e 29 da Resolução COAF nº 41, de 8 de agosto de 2022;

1.2 para Ferlange: multa pecuniária, de acordo com o art. 12, § 2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 1998, no valor de R$ 13.350,00 (treze mil e trezentos e cinquenta reais), equivalente a 25% da multa aplicada à pessoa jurídica, pelo não envio de declaração de inexistência, referentes aos exercícios de 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 e 2022, de operações ou propostas de operações passíveis de serem comunicadas ao Coaf, com infração ao art. 11, inciso III, da mesma Lei, combinado com os arts. 14 e 15 da Resolução COAF nº 21, de 2012, sucedidos pelos arts. 26 e 29 da Resolução COAF nº 41, de 2022.

2. O Termo de Instauração de Processo Administrativo Sancionador ("TIPA") data de 1 de junho de 2023 (doc SEI 34053598). Citados, os ora Recorrentes apresentaram defesa administrativa em 14 de setembro de 2023 (docs SEI 37313785, 37313822, 37314841, 37314899, 37314957, 37315018, 37315054, 37315098, 37315156, 37315259, 37315307, 37315346, 37315417).

3. O voto condutor da decisão de primeira instância (doc SEI 55713129), em resumo:

3.1 reconheceu a incidência da prescrição ordinária em relação à imputação referente aos exercícios de 2013, 2014, 2015 e 2016, em atenção a entendimento fixado pelo Plenário do Coaf por ocasião do julgamento do Processo Administrativo Sancionador nº 11893.100695/2022-5, realizado em 13 de dezembro de 2023, quando se fixou o entendimento de que a referida infração possui natureza jurídica instantânea, afastando-se, portanto, a classificação anteriormente adotada de infração de caráter permanente;

3.2 afastou a alegação de defesa, no sentido de que a empresa teria encerrado suas atividades há quase uma década e não possuía, desde então, qualquer movimentação financeira. Quanto a isso, o voto diz:

18. Quanto a tal alegação, cumpre ressaltar que o dever de comunicar a inocorrência de operações passíveis de comunicação possui natureza objetiva, não dependendo da celebração de quaisquer operações nem da efetiva exploração do objeto social. Em outras palavras, não é necessário que a sociedade empresária apresente desempenho comercial, esteja operante ou realize atividades concretas. Ao contrário: basta que esteja regularmente constituída e que seu objeto social compreenda a atividade de fomento mercantil.

19. Registre-se, ainda, que, embora a defesa afirme que a empresa se encontra inativa e atribua a ausência do efetivo recebimento das notificações e ofícios a essa suposta inatividade, o comprovante de situação cadastral emitido pela Receita Federal do Brasil no dia 19/11/2025 (doc. SEI nº 55717500) indica que o status da empresa imputada é "ativa", o que evidencia que ela permanece apta a operar normalmente no mercado e a realizar transações comerciais.

3.3 afastou, ainda, a alegação de que as comunicações devidas ao Coaf não foram realizadas, tampouco lida a notificação enviada via Siscoaf, por presumir a empresa que as DCTFs prestadas à Receita Federal seriam suficientes. Quanto a isso, o voto assevera que "a defesa acaba por reconhecer o desconhecimento das obrigações expressamente previstas na Lei de Lavagem de Dinheiro (LLD) e tal circunstância evidencia o risco de a empresa ser utilizada como instrumento para a prática de lavagem de dinheiro, ao deixar de adotar os procedimentos necessários ao fiel cumprimento das normas de PLD/FT";

3.4 finalmente, afastou a alegação de que a empresa teria regularizado as comunicações pendentes uma vez que "em razão da natureza objetiva da infração, consistente no descumprimento do dever de comunicar a não ocorrência de propostas, transações ou operações sujeitas à comunicação ao Coaf, o posterior saneamento não tem o condão de afastar a ilicitude do fato, sendo possível considerá-lo apenas na fase de dosimetria da penalidade a ser aplicada".

4. A decisão foi publicada no Diário Oficial da União em 5 de janeiro de 2026 (doc SEI 56721346) e dela foi intimado o procurador constituído pelas partes, por meio do OFÍCIO SEI Nº 1707/2025/COAF (doc SEI 56426250), entregue em 23 de janeiro de 2025 (doc SEI 58151059).

5. O recurso administrativo foi enviado por e-mail em 2 de fevereiro de 2026 (doc SEI 57499423) e suas razões (doc SEI 57499482) podem ser assim resumidas:

5.1 a empresa permaneceu inativa entre 2013 e 2022, com paralisação material e absoluta das atividades empresariais, não tendo realizado operações de factoring, celebrado contratos, auferido receitas, suportado despesas operacionais e nem mantido movimentação bancária; 

5.2 que a conduta da empresa estaria pautada na boa-fé objetiva, uma vez que as recorrentes compreendiam que a declaração de inatividade perante a Receita Federal do Brasil era suficiente para evidenciar a ausência de operações relevantes também sob a ótica da prevenção à lavagem de dinheiro;

5.3 ausência de lesão ao bem jurídico, uma vez que "uma empresa absolutamente inativa não possui capacidade fática de comprometer o sistema de prevenção à lavagem de dinheiro";

5.4 não houve desídia: as notificações enviadas via SISCOAF não foram lidas em razão da inatividade da empresa e os ofícios físicos foram recebidos por terceiros em portarias de prédios comerciais, sem que tenham chegado ao conhecimento dos administradores da empresa; assim que as Recorrentes ficaram sabendo do presente PAS tomaram todas as providências para regularizar sua situação cadastral e informacional, efetuando o saneamento de todas as comunicações pendentes;

5.5 as multas aplicadas são desproporcionais e irrazoáveis.

6. Em 5 de fevereiro de 2026 dos autos foram remetidos a este Conselho e, em 19 de março de 2026, distribuídos a esta Relatora.

7. Não houve pedido de parecer por escrito da PGFN neste caso. 

É o relatório.

Paula Christine Schlee – Conselheira Relatora.

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Documento assinado eletronicamente por Paula Christine Schlee, Conselheiro(a), em 14/04/2026, às 13:59, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://colaboragov.sei.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 60328816 e o código CRC 86FB73BB.

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VOTO DA RELATORA 

1. Trata-se de recurso interposto por Factorsul - Factoring e Fomento Mercantil Ltda. ("Factorsul") e Ferlange Rosa Machado ("Ferlange" e, em conjunto com Factorsul, os "Recorrentes") contra decisão do Conselho de Controle de Atividades Financeiras ("COAF") - Decisão n. 44/2025, de 9 de dezembro de 2025, que os condenou a penalidades de multa pelo não envio de declaração de inexistência, referentes aos exercícios de 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 e 2022, de operações ou propostas de operações passíveis de serem comunicadas ao Coaf, com infração ao art. 11, inciso III, da Lei n. 9.613/98, combinado com os arts. 14 e 15 da Resolução COAF nº 21/12, sucedidos pelos arts. 26 e 29 da Resolução COAF nº 41/22.

ADMISSIBILIDADE 

2. A decisão foi publicada no Diário Oficial da União em 5 de janeiro de 2026 (doc SEI 56721346) e dela foi intimado o procurador constituído pelas partes, por meio do OFÍCIO SEI Nº 1707/2025/COAF (doc SEI 56426250), entregue em 23 de janeiro de 2025 (doc SEI 58151059). O recurso administrativo foi enviado por e-mail em 2 de fevereiro de 2026 (doc SEI 57499423) e é, portanto, tempestivo, tendo sido observado o prazo de 10 dias estabelecido no ofício mencionado.

3. Demais pressupostos de admissibilidade presentes.

QUESTÕES PRELIMINARES 

4. Os Recorrentes não alegaram questões preliminares mas, sendo a prescrição matéria de ordem pública, procedi de ofício ao exame da questão e concluo pela não ocorrência de prescrição em qualquer de suas modalidades, estando a Administração Pública no exercício regular de seu poder sancionador em relação aos exercícios de 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 e 2022, vez que a fase de averiguação preliminar constitui causa interruptiva da prescrição ordinária, nos termos do inciso II do Art. 2 da Lei nº 9.873/99, por configurar ato inequívoco de apuração dos fatos e que, uma vez iniciado, o procedimento administrativo não ficou paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, o que a mesma Lei exige para a configuração da prescrição intercorrente, nos termos do §1 do Art. 1.

4.1 Anoto, a propósito, que o Plenário do COAF reconheceu a incidência da prescrição ordinária em relação à imputação referente aos exercícios de 2013, 2014, 2015 e 2016, em atenção a entendimento fixado, no âmbito do próprio COAF, por ocasião do julgamento do Processo Administrativo Sancionador nº 11893.100695/2022-5, realizado em 13 de dezembro de 2023, quando fixou o entendimento de que a infração de que trata o presente processo possui natureza jurídica instantânea, afastando-se, portanto, a classificação anteriormente adotada de infração de caráter permanente. 

4.2 Assim, entendeu o Plenário do COAF que entre as datas em que os ora Recorrentes deveriam ter cumprido o dever de comunicação da não ocorrência de propostas, operações ou situações passíveis de reporte ao COAF — quais sejam, 31/01/2014 (2013), 31/1/2015 (2014), 31/1/2016 (2015) e 31/1/2017 (2016) — e a prática do primeiro ato interruptivo da prescrição, consistente na expedição de notificações em 25/10/2022, no âmbito da averiguação preliminar, com solicitação de informações quanto ao cumprimento do disposto no art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613/98, transcorreu integralmente o prazo prescricional de cinco anos previsto no art. 1º da Lei nº 9.873/99.

DO MÉRITO 

5. No mérito, as razões de recurso não inovam em relação ao quanto alegado em primeira instância e não vejo razões para divergir da conclusão a que chegou o Plenário do COAF:

17. Inicialmente, os imputados afirmam que a empresa encerrou suas atividades há quase uma década e não possui, desde então, qualquer movimentação financeira, conforme se verifica das Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais – DCTF apresentadas.

18. Quanto a tal alegação, cumpre ressaltar que o dever de comunicar a inocorrência de operações passíveis de comunicação possui natureza objetiva, não dependendo da celebração de quaisquer operações nem da efetiva exploração do objeto social. Em outras palavras, não é necessário que a sociedade empresária apresente desempenho comercial, esteja operante ou realize atividades concretas. Ao contrário: basta que esteja regularmente constituída e que seu objeto social compreenda a atividade de fomento mercantil.

19. Registre-se, ainda, que, embora a defesa afirme que a empresa se encontra inativa e atribua a ausência do efetivo recebimento das notificações e ofícios a essa suposta inatividade, o comprovante de situação cadastral emitido pela Receita Federal do Brasil no dia 19/11/2025 (doc. SEI nº 55717500) indica que o status da empresa imputada é "ativa", o que evidencia que ela permanece apta a operar normalmente no mercado e a realizar transações comerciais.

20. Por outro lado, ao alegar que as comunicações devidas ao Coaf não foram realizadas, tampouco lida a notificação enviada via Siscoaf, por se presumir que as DCTFs prestadas à Receita Federal seriam suficientes, a defesa acaba por reconhecer o desconhecimento das obrigações expressamente previstas na Lei de Lavagem de Dinheiro (LLD) e tal circunstância evidencia o risco de a empresa ser utilizada como instrumento para a prática de lavagem de dinheiro, ao deixar de adotar os procedimentos necessários ao fiel cumprimento das normas de PLD/FT.

21. Finalmente, quanto à alegação de que a empresa ora imputada teria regularizado as comunicações pendentes, cumpre consignar que, em razão da natureza objetiva da infração, consistente no descumprimento do dever de comunicar a não ocorrência de propostas, transações ou operações sujeitas à comunicação ao Coaf, o posterior saneamento não tem o condão de afastar a ilicitude do fato, sendo possível considerá-lo apenas na fase de dosimetria da penalidade a ser aplicada.

6. Ademais, não é a primeira vez que este Conselho julga casos desta natureza. Cito, como precedentes, os processos 11893.100534/2022-68 (Acórdão CRSFN 173/2024) e 11893.100521/2021-16 (Acórdão CRSFN 171/2024), ambos de minha relatoria, em que este Conselho decidiu manter as multas aplicadas pelo COAF pelo não envio de declaração de inexistência de operações ou propostas de operações passíveis de serem comunicadas a empresas que, como a Factorsul, apesar de seguirem classificadas como "ativas" nos registros da Receita Federal, alegaram estarem, na prática, inativas, além de alegarem terem agido de boa-fé e providenciado as comunicações a destempo. 

7. Estando a materialidade e a autoria evidenciadas nos autos, não há que se dar provimento ao recurso, no mérito.

DA DOSIMETRIA 

8. Quanto à dosimetria, os Recorrentes alegam que as multas aplicadas são desproporcionais e irrazoáveis, pugnando pela substituição das multas por penalidade de advertência.

8.1 No que se refere à substituição das multas por advertência, entendo não ser possível. O §1 do Art. 12 da Lei n. 9.613/98 diz que "(a) pena de advertência será aplicada por irregularidade no cumprimento das instruções referidas nos incisos I e II do art. 10" que se referem, respectivamente, à identificação de clientes e manutenção de cadastros e à manutenção de registros de transações. Para infrações que se relacionem com a ausência das comunicações requeridas pelo Art. 11 da mesma Lei, o Art. 12, §2, IV estabelece a penalidade de multa, tal como foi aplicada pelo COAF.

8.2  No que se refere ao valor das multas aplicadas, contudo, observo que, tendo por base os precedentes acima citados, no caso ora em exame o COAF aplicou multas em valores majorados. A fundamentação oferecida foi a seguinte: (i) o setor de atividade da empresa, (ii) seu porte, (iii) o saneamento tardio das infrações, (iv) a dosimetria aplicada pelo COAF. Com efeito, trata-se neste caso de uma empresa do setor de fomento mercantil, organizada sob a forma de sociedade limitada, que deixou de entregar as declarações devidas por número elevado de anos por desconhecer normas de regência do setor em que atua, conforme se extrai dos argumentos de defesa e de recurso. Nos termos da documentação juntada aos autos (doc SEI 55162333), a Factorsul não enviava as declarações de não ocorrência na periodicidade adequada, tendo enviado declarações a destempo, em blocos, somente depois de iniciado o processo administrativo sancionador e, ainda assim, meses depois de apresentada a defesa administrativa. De todo modo, entendo não haver nos autos elementos que justifiquem o patamar das multas aplicadas neste caso (R$53.400 mil para um período de seis anos, para a pessoa jurídica), se comparado com os precedentes citados (R$25 mil para um período de oito anos, também para a pessoa jurídica, no processo 11893.100521/2021-16; R$30 mil, para a pessoa jurídica, para um período de 6 anos, no processo 11893.100534/2022-68). Reconheço, contudo, que entre o julgamento dos casos acima citados e a data de hoje transcorreram vários meses, período dentro do qual se observa uma tendência do COAF a majorar o valor das multas aplicadas para melhor cumprir as recomendações do GAFI - Grupo de Ação Financeira, movimento que julgo adequado e necessário e que não deve ser prejudicado por este Conselho. Assim, entendo razoável diminuir as multas aplicadas pela primeira instância em 20%, o que resultará em valores que, no meu entender, atendem aos requisitos de proporcionalidade e dissuasão preconizados pela Recomendação 35 do GAFI, além de se mostrarem razoáveis e proporcionais também do ponto de vista do processo administrativo sancionador.

CONCLUSÃO 

9. Diante do exposto, voto por conhecer do recurso, uma vez que tempestivo, e, no mérito, dar-lhe parcial provimento para diminuir em 20% as multas impostas pela primeira instância, que passam aos seguintes valores:

9.1 R$42.720 reais para a Factorsul; e

9.2 R$10.680 reais para Ferlange.

É o voto.
PAULA CHRISTINE SCHLEE.
 

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Documento assinado eletronicamente por Paula Christine Schlee, Conselheiro(a), em 15/05/2026, às 15:20, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://colaboragov.sei.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 60947440 e o código CRC B7CE6655.

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DECLARAÇÃO DE VOTO

Parcialmente Divergente

Conselheiro Gryecos Attom Valente Loureiro

1. Cuida-se de recursos interpostos contra decisão do Conselho de Controle de Atividades Financeiras ("COAF") - Decisão n. 44/2025, de 9 de dezembro de 2025, que os condenou a penalidades de multa pelo não envio de declaração de inexistência de operações passíveis de comunicação, referentes aos exercícios de 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 e 2022, constituindo infração ao art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613/98, combinado com os arts. 14 e 15 da Resolução COAF nº 21/12, sucedidos pelos arts. 26 e 29 da Resolução COAF nº 41/22.
2. A i. Relatora apresentou voto extenso, tecnicamente elaborado e bem fundamentado, no qual enfrentou as preliminares, analisou o conjunto probatório formado no curso da fase investigatória e do processo sancionador, examinou o recurso e reconheceu o acerto do decreto condenatório de piso, ajustando, todavia, a dosimetria da penalidade aplicada.
3. Importante destacar, portanto, que a presente divergência não se instala no plano da existência do esquema apurado, nem pretende desconstituir, em bloco, a reconstrução fática desenvolvida pela instância de origem e pela eminente Relatora. Da mesma forma, há consenso quanto ao excesso da penalidade imposta pelo COAF, remanescendo a controvérsia, apenas e tão somente, sobre a adequada medida de calibragem da reprimenda em face do injusto identificado.
4. O foco deste voto, portanto, é a metodologia para a adequada delimitação da responsabilidade dos agentes, sobretudo, a correta calibragem da resposta sancionatória à luz da culpabilidade administrativa concretamente demonstrada.
5. Vale lembrar, portanto, que o ambiente sancionador do Conselho de Controle de Atividades Financeiras possui algumas peculiaridades dogmáticas e regulatórias que tornam a discussão de dosimetria especialmente interessante — e, em muitos pontos, distinta da tradição construída na Comissão de Valores Mobiliários, no Banco Central do Brasil e mesmo aqui no Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional.
6. No âmbito do COAF, a dosimetria normalmente orbita quatro grandes eixos estruturantes: a gravidade abstrata e concreta da infração; a capacidade econômica do administrado; a dimensão sistêmica do descumprimento dos deveres de PLDFT, e; a efetiva exposição do sistema financeiro e econômico ao risco de lavagem de dinheiro ou financiamento do terrorismo.
7. O problema é que, conforme nossa análise dos autos nos leva a concluir, esses elementos sequer apareceram de forma retórica. Surge, então, uma tensão clássica entre discricionariedade técnica e dever de motivação qualificada.
8. Isso se agrava porque o regime da Lei nº 9.613/1998 possui forte vocação preventiva e estruturante. Diferentemente de certos regimes sancionadores em que a infração pressupõe dano material facilmente mensurável, no sistema de PLDFT o núcleo do ilícito costuma residir no descumprimento de deveres instrumentais de controle, monitoramento, registro, comunicação e governança. Em consequência, a dosimetria frequentemente passa a operar sobre conceitos fluidos como "exposição ao risco”, “deficiência de controles internos”, “gravidade do ambiente de compliance” e “potencialidade lesiva”, o que cria espaço para assimetrias decisórias.
9. Vale o destaque, em especial, para um problema quantitativo que parece ser recorrente no âmbito do COAF, que se verifica na ausência de metodologia clara de calibragem entre infrações formais e capacidade econômica do sancionado. Em muitos casos, a decisão menciona faturamento, porte econômico ou volume operacional do administrado, mas não demonstra concretamente como esses elementos repercutiram no quantum final da multa. Isso gera um déficit argumentativo semelhante ao que já identificamos em diversos PAS da CVM e do BCB, nos quais a autoridade descreve fatores de dosimetria, mas não demonstra a operação lógica de transformação desses fatores em números concretos.
10. E aqui surge talvez o ponto mais sofisticado da discussão: a necessidade de distinguir, no campo do PLDFT, entre sanção voltada à repressão de comportamento pretérito e sanção voltada à indução regulatória futura. Em muitos casos, a multa administrativa assume feição quase regulatório-pedagógica, funcionando como instrumento de reorganização de incentivos institucionais. O problema é que, quando essa lógica não é controlada por parâmetros de proporcionalidade, ela pode converter a dosimetria em mecanismo de exemplaridade punitiva incompatível com as garantias fundamentais do direito administrativo sancionador.
11. Também merece atenção a relação entre dosimetria e efetiva ocorrência de lavagem de dinheiro. Frequentemente surge a tentativa argumentativa de agravar a sanção pelo fato de o ambiente operacional do administrado ter a possibilidade de ser utilizado em esquemas ilícitos. Entretanto, dogmaticamente, isso exige cautela.
12. Neste sentido, parece-nos haver uma deficiência relevante na fundamentação da dosimetria e que se verifica na passagem do reconhecimento da infração para a quantificação concreta da multa, pois, aqui a fundamentação foi praticamente inexistente sob o ponto de vista argumentativo.
13. Em outras palavras, o que identificamos foi que o voto consegue sustentar a existência da infração formal, mas não consegue justificar racionalmente a intensidade da resposta sancionadora.
14. Por isso pedimos venia à eminente Relatora para divergir exclusivamente no tocante à dosimetria das penalidades aplicadas aos recorrentes, mantendo, contudo, o reconhecimento da materialidade e autoria da infração administrativa imputada nos autos.
15. Com efeito, entendemos que o conjunto probatório constante do processo é suficiente para demonstrar o descumprimento da obrigação prevista no art. 11, inciso III, da Lei nº 9.613/1998, combinada com os arts. 14 e 15 da Resolução COAF nº 21/2012, posteriormente sucedidos pelos arts. 26 e 29 da Resolução COAF nº 41/2022, consistente na ausência de comunicação de não ocorrência de operações ou propostas passíveis de comunicação ao COAF relativamente aos exercícios de 2017 a 2022.
16. Da mesma forma, não ignoramos que a jurisprudência administrativa do próprio COAF e deste Conselho vem consolidando entendimento no sentido de que a obrigação de apresentação da denominada Comunicação de Não Ocorrência (CNO) possui natureza objetiva, subsistindo enquanto a pessoa jurídica permanecer regularmente constituída e enquadrada em atividade sujeita à supervisão da Unidade de Inteligência Financeira, independentemente da efetiva realização de operações comerciais.
17. Todavia, precisamente por se tratar de exercício do poder sancionador estatal, a objetividade do dever regulatório não autoriza, por si só, a objetivação integral da resposta punitiva.
18. Tal distinção nos parece essencial, pois uma coisa é reconhecer a subsistência da obrigação normativa de comunicação e outra, substancialmente diversa, é definir a intensidade da resposta sancionadora aplicável diante das circunstâncias concretamente demonstradas nos autos.
19. No âmbito do direito administrativo sancionador, ainda que determinadas infrações possuam natureza formal ou objetiva, a dosimetria permanece necessariamente submetida aos postulados da proporcionalidade, razoabilidade, individualização da pena e motivação qualificada dos atos sancionatórios.
20. Exige-se da Administração, especialmente em matéria sancionadora, demonstração racional, individualizada e coerente do iter lógico que conduziu ao quantum concretamente aplicado.
21. O voto condenatório proferido no âmbito do COAF, ao tratar da dosimetria, limitou-se a consignar genericamente que foram considerados “o setor de atividade da empresa, seu porte, o saneamento tardio das infrações, assim como a dosimetria aplicada por este Plenário”, culminando, ao final, na imposição de multa de R$ 53.400,00 à pessoa jurídica e R$ 13.350,00 à administradora.
22. Contudo, não houve explicitação da pena-base utilizada; dos critérios quantitativos empregados; do peso atribuído às circunstâncias agravantes e atenuantes; da repercussão concreta do saneamento posterior; da correlação entre número de exercícios e valor final; da metodologia utilizada para individualização da multa da pessoa física; ou mesmo da razão específica pela qual os valores aplicados seriam adequados às peculiaridades do caso concreto.
23. A decisão, em realidade, anuncia o resultado sancionatório sem sequer demonstrar a construção metodológica que o sustenta. Tal deficiência assume especial relevância diante das circunstâncias fáticas efetivamente comprovadas nos autos.
24. Como se depreende do processo, considerando o alegado pela defesa e não infirmado objetivamente pela acusação, a empresa recorrente permaneceu materialmente inativa durante o período objeto da imputação, sem realização de operações de fomento mercantil, sem movimentação financeira relevante, sem receitas operacionais e sem demonstração de utilização da estrutura societária para práticas de ocultação patrimonial ou lavagem de capitais.
25. Não desconhecemos que tais circunstâncias não afastam, por si só, a subsistência da obrigação formal de apresentação da CNO, razão pela qual mantenho o reconhecimento da infração administrativa.
26. Entretanto, entendo que tais elementos possuem inequívoca relevância para a aferição da gravidade concreta da conduta e, consequentemente, para a adequada individualização da sanção.
27. A ausência de demonstração de operações efetivas, de vantagem econômica auferida, de ocultação deliberada de informações, de resistência à fiscalização ou de efetiva exposição concreta do sistema de prevenção à lavagem de dinheiro a risco relevante não elimina a infração, mas reduz significativamente sua intensidade material.
28. É justamente por isso não nos parece possível equiparar, para fins de dosimetria, situações envolvendo empresas operacionalmente ativas, com efetiva circulação de recursos e exposição concreta a riscos de lavagem de dinheiro, à hipóteses como a do presente caso, em que a infração assume contornos predominantemente formais e burocráticos, sem demonstração de risco concreto ao sistema de PLDFT.
29. Nesse contexto, considero particularmente sensível o fundamento utilizado no item 20 do voto condenatório, segundo o qual o desconhecimento das obrigações legais “evidencia o risco de a empresa ser utilizada como instrumento para a prática de lavagem de dinheiro”.
30. Com todo o respeito, mas entendemos que tal construção argumentativa não pode operar como vetor implícito de agravamento sancionatório, salvo se acompanhado da identificação de operações suspeitas; de movimentação financeira incompatível; de clientes ocultos; de benefícios econômicos indevidos; ou de qualquer elemento efetivo de utilização da estrutura empresarial para fins ilícitos.
31. A mera aptidão abstrata da pessoa jurídica para operar no mercado não se confunde com a efetiva exposição concreta do sistema financeiro a risco relevante.
32. Pensar diferente, data venia, é correr o risco de transformar presunções abstratas de potencialidade lesiva, em fundamento automático para agravamento sancionatório, esvaziando a necessária análise concreta da gravidade da conduta.
33. Também merece relevo o fato de que os recorrentes procederam posteriormente ao saneamento das comunicações pendentes, circunstância reconhecida expressamente pelo próprio voto condenatório.
34. Embora o saneamento posterior não possua o condão de afastar a ilicitude da infração já consumada, sua relevância atenuadora não pode ser reduzida a mera referência retórica sem repercussão efetiva na intensidade da reprimenda.
35. A finalidade do direito administrativo sancionador não consiste apenas em punir formalmente o administrado, mas também em induzir conformidade regulatória futura.
36. E, no caso concreto, os elementos dos autos indicam que, uma vez cientificados de forma inequívoca da irregularidade, os recorrentes procederam à regularização das obrigações pendentes, inexistindo demonstração de reiteração dolosa, resistência deliberada ou tentativa de frustração da atividade fiscalizatória.
37. A sanção administrativa, especialmente quando dirigida à pessoa natural, exige demonstração individualizada da censurabilidade concreta da conduta, que leve em consideração, por exemplo, a natureza predominantemente formal da infração; a comprovada inatividade material da empresa; a ausência de demonstração de efetiva lesividade concreta ao sistema de PLDFT; a inexistência de benefício econômico; o saneamento posterior das irregularidades e a ausência de indícios de utilização da estrutura empresarial para práticas de lavagem de dinheiro.
38. Sendo assim, a revisão da dosimetria nos parece ser um dever de correção. Neste sentido, reputo necessário explicitar, de forma transparente, o critério metodológico adotado por esta divergência, precisamente para evitar que a redução ora promovida incorra na mesma deficiência de fundamentação quantitativa que se reconhece presente na decisão recorrida.
39. Com efeito, ao examinar a dosimetria aplicável ao caso concreto, identifiquei, em tese, três possíveis caminhos metodológicos para redefinição das penalidades. O primeiro consistiria na construção autônoma de uma multa-base por exercício infracional remanescente, mediante fixação de valor individualizado para cada ano em que não houve apresentação da Comunicação de Não Ocorrência, posteriormente multiplicado pela quantidade de exercícios atingidos pela imputação não prescrita. Tal solução possuiria a virtude de explicitar objetivamente a correspondência entre número de infrações e resultado sancionatório final.
40. O segundo consistiria na adoção de um piso sancionatório pedagógico autônomo, arbitrado diretamente por este Conselho à luz da baixa gravidade concreta da conduta, da ausência de movimentação operacional e da reduzida lesividade material identificada no caso concreto.
41. O terceiro, por sua vez, consistiria em tomar como ponto de partida a própria sanção pecuniária fixada pelo COAF, promovendo, a partir dela, deflação proporcional racionalmente fundamentada em razão das circunstâncias mitigadoras efetivamente demonstradas nos autos.
42. Após refletir sobre as três possibilidades metodológicas, entendo que esta última solução revela-se a mais adequada ao caso concreto. E isso por uma razão institucionalmente relevante.
43. Embora esta divergência reconheça deficiência de fundamentação quantitativa na decisão recorrida, parece-me recomendável, por deferência institucional ao órgão de origem e em prestígio à estabilidade decisória do sistema sancionador de PLDFT, preservar, tanto quanto possível, a estrutura sancionatória construída pelo COAF, intervindo apenas na medida necessária para correção do excesso identificado.
44. Nesse contexto, reputo mais adequado utilizar a multa fixada pelo COAF apenas como referência sancionatória inicial, aplicando-se, sobre ela, redutor proporcional expressamente motivado pelas circunstâncias concretas mitigadoras identificadas nos autos.
45. Assim, considerando cumulativamente:
    (i) a comprovada inatividade material da empresa durante o período objeto da imputação;
    (ii) a ausência de demonstração de movimentação financeira relevante, operações suspeitas ou benefício econômico decorrente da infração;
    (iii) a inexistência de comprovação de efetiva exposição concreta do sistema de PLDFT a risco relevante;
    (iv) o saneamento posterior das irregularidades;
    (v) a ausência de resistência deliberada à atuação fiscalizatória, e;
    (vi) a natureza predominantemente formal da infração apurada.
46. Entendo proporcional e adequado aplicar redutor equivalente a 50% sobre as multas originariamente fixadas pelo COAF.
47. Desse modo, a penalidade da pessoa jurídica passa de R$ 53.400,00 para R$ 26.700,00, enquanto a penalidade da administradora passa de R$ 13.350,00 para R$ 6.675,00.
48. A manutenção de correspondência matemática entre os valores originários e os valores redimensionados possui, ademais, a virtude adicional de explicitar de maneira objetiva e verificável o iter lógico adotado por esta divergência, conferindo transparência metodológica à atividade revisional exercida por este Conselho.
49. Por tais razões, mantidos os demais termos da decisão recorrida, VOTO por dar parcial provimento ao recurso administrativo exclusivamente para reduzir as penalidades pecuniárias aplicadas, fixando:
    (i) à pessoa jurídica FACTORSUL – FACTORING E FOMENTO MERCANTIL LTDA., multa pecuniária no valor de R$ 26.700,00, e;
    (ii) à administradora FERLANGE ROSA MACHADO, multa pecuniária no valor de R$ 6.675,00.

É como voto.

Gryecos Attom Valente Loureiro

Conselheiro Relator

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Documento assinado eletronicamente por Gryecos Attom Valente Loureiro, Conselheiro(a), em 14/05/2026, às 11:00, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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